传统刑事诉讼模式与被害人保护——以美国辩诉交易和德国协商性司法为出发点
杨金强 重庆西南政法大学研究生部06级诉讼法2班
摘要：美国的辩诉交易和德国的协商性司法在设计初时都出现了被害人的缺席，因此，有必要对传统的“国家——被告人”两造诉讼模式进行反思，向其中注入被害人因子，而西方的恢复性司法运动和中国的刑事和解制度就是这一反思过程中的具体实践。
关键词：被害人 诉讼模式 反思
引论
西方主要国家物质层面高速发展和社会价值的多元化，导致了犯罪率的飙升。为了应对高犯罪率给本国司法体系带来的沉重压力和原有正式审判方式效率的相对低下，各国开始自发地在诉讼制度中引入司法合意因素，以简化原有的诉讼程序，解决司法资源的紧张。美国的辩诉交易是各国在这方面努力的代表之一，作为一种代替当事人主义法庭审理的、非正式定罪方式，辩诉交易的基本特征是检察官以降低指控等级、减少指控罪名或者建议从轻判刑等为条件，换取被告人在“罪状认否程序”中的有罪答辩，并经法官审查认可后确定被告人的罪行。德国的协商性司法是近30年来司法实践中出现的一种的新诉讼程序，即由辩护人、检察官和法官就认定犯罪、量刑轻重达成协议。起初，协商性司法仅仅适用轻微犯罪，后来逐渐被用于严重犯罪案件的处理过程中。虽然两种制度从产生至今在各自国家一直都伴随着激烈的争论，但在实践中适用范围都有逐步扩大的趋势。[1]然而，如果深入比较辩诉交易和协商性司法的话，则会发现它们在程序设计上都出现了被害人的缺失：辩诉交易实际上仅仅是检察官和被告方（通常为辩护人）之间单独进行的秘密交易，作为与案件处理结果有着切身利害关系的被害人被排除在程序之外；在协商性司法程序中，通常由辩护人（代表被告人）同检察官和法官进行协商，被害人也不作为协商的主体。美国和德国作为两大法系的代表国家，诉讼结构上存在着巨大的差异，却在类似程序的主体设计上同时忽视了被害人，这种表面上的巧合必然反映在具体制度设计上，而且可能触及许多更深层次的法律问题。
一 辩诉交易与协商性司法中被害人问题之比较
美国辩诉交易和德国协商性司法从整体上考察必然存在诸多异同，此处仅从被害人问题出发对两者进行比较。两者主要的共同点：
1、被害人没有直接参与程序的权利。美国辩诉交易程序中，检察官直接和辩护人或者没有辩护人的被告人进行讨论，检察官被当作被害人利益的代表，虽然法律并不当然禁止检察官在启动辩诉交易程序时征询被害人的意见，但是被害人的意见只是作为附带的考虑而并不强制要求检察官受被害人意见的约束。在交易进行过程中，通常检察官并不负有向被害人通报交易情况的义务，检察官可以根据案情的需要作出各种减轻指控的承诺而不受被害人意见的约束。德国的协商性司法主要有三种形式：其一，诉前程序中，检察官和辩护人约定，以被告人支付金钱为条件，检察官撤销案件；其二，辩护人和检察官约定，被告人可不经由审判程序的审理，而由检察官直接向法院申请处刑命令；其三，在审判程序或者先前的程序中，检察官甚至法官与辩护人进行协商，被告人承认罪行就会被允诺以轻微刑罚作为回报。可见，各种形式都是强调司法官和辩护人的协商，一般不允许被告人和被害人直接参与，但是辩护人在协商中妥协的程度一般都得到被告人事先授权，辩护人会将协商情况及时通知被告人，而被害人对协商的影响要明显弱于被告人。
2、被害人权利被侵害时缺乏有效的的救济手段。在美国，除非辩诉交易严重危害社会公益或被告人的利益，控辩双方达成的辩诉协议一般不会遭到法院的拒绝。由于被害人不能向法院表述自己的意愿，法院在审查辩诉协议时无法获悉被害人的想法与要求，因此难以有效顾及被害人的利益。辩诉交易中一旦出现双方违反程序侵犯被害人利益的行为，被害人往往缺乏有效的救济手段。在德国，虽然普遍认为法官负有客观查明案情的义务，不必受协商的约束，但是协商参与人很大程度上依赖于对协商的信任，实践中很少发生不遵守协商的情况。在整个协商过程中，被害人无法有效对司法官和辩护人的协商形成制约，如果被害人的权益受侵害，更是无法直接阻止协商的进行。
由此可以看出，被害人在辩诉交易的各个环节都被排除在程序之外，其利益诉求也无法传递给程序的参与者，更无法对交易结果施加有效的影响，甚至在涉及被害人根本利益的问题上也不赋予其有效的救济手段。德国的协商性司法也没有给被害人直接参与进而影响协商的机会，法律对司法官和辩护人协商的制约以及赋予被害人的权利救济手段都极为有限。但值得注意的一点是，和辩诉交易相比，协商性司法中对被害人利益的保护要相对充分一些，德国检察官的客观义务和法官查明案件事实的责任贯穿于刑事诉讼的全过程，他们会在一定程度上考虑被害人的利益需求。在特定案件中适用以被害人原谅为前提的协商模式，比如上述协商性司法的第一种形式；或者直接吸纳被害人参与协商，比如特定案件的刑事和解制度，《德国刑法典》第46a条规定量刑时要考虑犯罪人对被害人的经济补偿，在实体上为犯罪人和被害人之间进行和解创造一种可能，程序上的应对表现在《德国刑事诉讼法》第155a 条，第155b条明确规定法院和检察机关负有以下义务：在诉讼的任何阶段要考察这种双方和解的可能性而且要使得这种和解更易于实现。另外，根据《德国刑事诉讼法典》第172条的规定，对于检察机关的不起诉决定，被害人有权提起强制起诉程序进行制约，并作为附诉人[2] 参加诉讼，支持所提出的诉讼。
二 对传统刑事诉讼模式理论的反思
之所以会在诸如辩诉交易、协商性司法程序中存在对被害人保护不力的状况，除了技术层面的原因外，还应当从更深层次的理论基础上去寻找答案。综观整个刑事诉讼的发展历史，伴随着被告人（包括犯罪嫌疑人）的诉讼主体地位不断提升，被害人在刑事诉讼中的地位却逐渐被忽视，从最初的被害人对刑事诉讼具有直接发动权和主导权，到近现代国家垄断对犯罪人的追诉和惩罚，被害人在整个诉讼活动中仅仅成为一个重要的“控方证人”和附带民事诉讼的原告而已。难以对警察机构的侦查、检察机关的公诉以及法院的定罪量刑产生实质性的影响。传统的犯罪学理论认为犯罪的本质是孤立的犯罪人对整个社会秩序侵犯，刑法的根基在于“国家——犯罪人”的关系，相应的刑事诉讼法则将“国家——被告人”的关系视作需要解决的核心问题。正因为如此，当年美国学者帕卡所提出的“正当程序”与“犯罪控制”这两大刑事诉讼模式，也没有跳出这种以“国家——被告人”关系为中心的诉讼模式的桎梏[3]：那种坚持发现真相、控制犯罪的观点，所强调的主要是国家对被告人的刑罚权更为便利实现；而那种鼓吹权利保障、正当程序的理念，只不过是遏制国家对被告人合法利益的不当侵害。即便是后来格利费斯提出的“家庭模式”[4]也只是针对帕卡“国家和被告人间为敌对关系”的弊端，以家庭中的父母与子女关系为喻，强调国家与被告人间的和谐关系，当然也没有跳出上述模式。然而，一个不容忽视的事实：作为被告人犯罪行为直接侵害的对象，被害人的自身权益首先表现为个体利益，然后才在本质上提升为社会利益，其权利要求并不能被国家公诉当然地完全地包容。很显然，传统的刑事诉讼模式理论夸大了国家与被告人关系的重要程度，导致被害人在整个刑事诉讼活动中主体地位被忽视，加之被害人独立的权利请求没有正规的诉求渠道，从而使被害人遭受犯罪人“第一次侵害”后在寻求正义的过程中可能因为制度的缺失而受到“第二次伤害”，相对于犯罪人的侵害，这种制度的侵害可能是更加致命的，因为被害人相信制度是公正的并且对其充满了期望。
通过对上述诉讼模式理论的反思，为了使被害人在刑事诉讼中的合法权益得到更有效地保障，有必要在传统刑事诉讼模式理论中纳入被害人这一个重要因子，形成“国家——被告人——被害人”三方关系为中心的诉讼模式。关于这种模式，需要说明的以下几点：1、这种模式并不是要恢复人类社会早期以被害人为中心的刑事指控模式，只是为法律保护被害人利益提供一种比传统两造模式更加便利并且更有说服力的理论支撑，使得法律在关注被告人权益的同时，为被害人在刑事诉讼中提供更多地参与机会，更大程度上影响刑事诉讼的进程和结局以实现自己的利益；2、这种模式不是对传统“国家——被告人”关系为中心的诉讼模式的简单否定，而是对两造模式反思的基础上进行的一种内部自我完善，被告人毫无疑问仍然是三方关系中的核心，对被告人的国家追诉以及人权保障无论在理论上还是实践中都要继续坚持，只是在此基础上要加强被害人利益保障，同时国家应当定位在帮助而不是代替被害人参与诉讼寻求心理康复和争取经济赔偿；3、这一模式在刑事诉讼各阶段的可适用程度并不完全相同，审判程序强调在中立法官的主导下作为控方的检察官和作为辩方的被告人之间的博弈，此时被害人利益诉求更多通过法官查明案情职责以及检察官客观义务得以实现，而在审判前程序中，在检察官的主导下，被害人和被告人更容易直接对抗与合作，所以，这一新的诉讼模式集中体现在诸如刑事和解、协商性司法等审判替代性措施里面。
三 “国家——被告人——被害人”三方诉讼的具体实践
20世纪70年代开始在西方兴起的恢复性司法运动与上述想法不谋而合。按照普遍接受的看法，恢复性司法是对犯罪行为做出的系统性反应，它着重于治疗犯罪给被害人、犯罪人以及社会所带来或所引发的伤害；相对于传统的刑事司法而言，恢复性司法将重点放在对被害人的经济补偿、被害人与犯罪人关系的修复以及被害人重新回归社会等方面。[5]恢复性司法之所以能够兴起，肯定有诉讼效率与诉讼成本方面的原因，同时也是对传统司法模式无法充分保护被害人利益的一种回应。恢复性司法要求刑事诉讼法中任何权利的设定都不应仅仅关注单方的利益（包括国家利益）更应着眼于被告人与被害人之间的而非仅仅是被告人与国家之间的和睦与安宁，要在“国家——被告人——被害人”三方关系中实现平衡。以德国为例，该国传统上要求犯罪人在刑事诉讼中给被害人赔礼道歉以及经济补偿，但这种保护状况对于被害人显得不够完善，在恢复性司法思潮的影响下，1986年通过《被害人保护法》，大幅度明确规定被害人的权利，使得被害人由单纯的程序客体转变为积极的诉讼参与人，其后修订《刑事诉讼法》时明确要求司法机关方便被害人和犯罪人和解程序的实现，2004年出台《被害人权利改革法》，进一步加强对被害人的权利保护[6]。在美国，“恢复性司法这一概念使得被害人成为一个中心角色，所以其支持者认为恢复性司法提供了一种可供选择的方法，同时与以前使用的一些方法相比，恢复性司法对发展被害人的权利是一种更为适当的模式。”[7]
1996年我国的刑事诉讼法修改后，被害人获得了名义上的“当事人地位”，但法律在设定权利时仍是仅仅基于传统的“国家——被告人”两造结构，并未将被害人利益保护上升到足够高度来看待，致使其在刑事诉讼中的处境并没有得到实质的改善。倘若在“国家——被告人——被害人”三方关系为中心的诉讼模式下，被害人的主体地位得以确立，则会对我国的刑事诉讼程序产生全方位的影响，如被害人对公诉程序的参与、被害人在自诉程序中的保护以及对被害人损害赔偿程序的完善。在我国既有的司法改革实践中，刑事和解最能凸显被害人主体地位的制度。作为我国刑事法领域的一种新理念，刑事和解是一种以协商合作形式恢复原有秩序的案件解决方式，被害人以前所未有的姿态登上了刑事诉讼的舞台，和被告人一起参与刑事和解的进程并实际影响诉讼的实体结局，国家司法机关对双方达成的和解起强化和保障作用。作为该程序核心环节的和解协议就是在被害人参与甚至主导下双方协商达成的，被告人要想获得期待的处理结果,就必须向被害方进行发自内心的并且为被害人所满意的赔礼道歉和经济赔偿,并保证给予迅速的履行，求得被害人的原谅以至双方达成和解的“合意”， 而这种“合意”又将作为司法机关做出非刑事化的处理或者采取较为轻缓的刑事处理的依据，使得被害人的意见真正得到了司法机关的高度尊重。可见，相对于传统两造模式下的诉讼程序，刑事和解使被害人获得了实质意义上的程序主体地位。它为我们提供了一种“国家——被告人——被害人”三方关系模式的具体实践，尽管其正当性还存在一定的争论，但在整体上该制度明显有利于被害人遭受犯罪后心理的康复和物质的补偿。以至于有学者认为，“迄今为止，在各种涉及被害人权利保障的改革努力中，还没有任何一种能比刑事和解制度更有效地维护被害人的诉讼主体地位。”[8]
结语
刑事和解和西方国家的恢复性司法虽然存在着源头差异[9]，但在被害人利益保护这个问题上却出现了交汇，可见，对传统两造结构诉讼模式的反思在中西方具有普遍性，我国构建刑事和解制度时可以吸收西方国家恢复性司法理论与实践的有益经验；同时，刑事和解与同样作为审判替代性措施的辩诉交易和协商性司法也具有一定的可比性，他们对被害人利益保护的先天缺陷对我国刑事和解的完善也具有警示作用。将一切现存的刑事诉讼原则和主义都奉为永恒真理的观点无疑是错误的，至少对于被害人的利益保护而言，建立在“国家——被告人——被害人”三方关系上的诉讼模式明显更胜于传统的两造模式。
注释及参考文献：
[1] 辩诉交易已经取代正式审判成为美国处理刑事案件的主要程序，国内学者一般认为美国辩诉交易的适用比例在90%以上；据估计目前德国20%到30%的刑事案件都进行过协商，社会普遍认为未来这种协商性司法的适用数量还会继续增加，参见[德]约阿希姆 赫尔曼著，程雷译：《国外刑事法制协商性司法——德国刑事程序中的辩诉交易？》，载《中国刑事法杂志》2004年第2期。
[2]参见宋英辉等：《外国刑事诉讼法》，法律出版社2006年版，第437页。
[3]参见陈瑞华：《刑事诉讼的私力合作模式——刑事和解在中国的兴起》，载《中国法学》2006年第5期。
[4] 参见宋英辉等：《外国刑事诉讼法》，法律出版社2006年版，第12页。
[5] 参见[美]丹尼尔•W•凡奈思:《全球视野下的恢复性司法》，王莉译，载《南京大学学报》2005年第4期。
[6] 参见陈光中主编：《21世纪域外刑事诉讼立法最新发展》，中国政法大学出版社2004年版，第241页。
[7] 参见陈光中主编：《21世纪域外刑事诉讼立法最新发展》，中国政法大学出版社2004年版，第208页。
[8] 参见陈瑞华：《刑事诉讼的私力合作模式——刑事和解在中国的兴起》，载《中国法学》2006年第5期。
[9] 参见陈光中、葛琳：《刑事和解初探》，载《中国法学》2006年第5期。
关于印发和田行署工作规则的通知
新疆维吾尔自治区和田地区行政公署
关于印发和田行署工作规则的通知
(和行发〔2005〕22号)
各县市人民政府，行署各部门，各直属机构，各事业、企业单位，驻和各单位、部队，各群众团体：
《和田行署工作规则》已经行署2005年3月15日第二次常务会议研究通过，并报请地委2005年4月20日地委委员会议研究通过，现印发你们，请认真贯彻执行。
二〇〇五年四月二十九日
和田行署工作规则
第一章 总则
一、为进一步提高行政效能，促进行署工作制度化、规范化、科学化、法制化，行署根据《自治区人民政府工作规则》，结合地区实际，制定本规则。
二、行署工作在地委的领导下，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和十六大精神为指导，认真学习宣传贯彻党的路线、方针、政策和国务院、自治区党委、人民政府的决定、决议、决策、命令、指示，落实地委的决策和工作部署，向自治区人民政府和地委负责并报告工作；坚持以人为本，树立和落实科学的发展观，按照科学执政，民主执政，依法执政要求，努力提高政府能力和管理水平。全面履行政府职能，实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制，建设法制政府。
三、行署是自治区人民政府的派出机构，代表自治区人民政府依法行使行政职权。行署各部门在行署领导下，依照国家法律、行政法规和地方性法规、行政规章、行使行政职权，各司其职，各负其责，在各自职权范围内，认真负责地做好工作。进一步转变政府职能、管理方式，改进工作作风，积极推进电子政务，提高行政效能，相互协调，密切配合，切实贯彻落实地委、行署的各项工作部署。
四、行署组成人员要履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务；接受地委的领导和地区人大工委的监督；虚心听取地区政协工委、群众团体的意见和建议；充分发挥行署各部门和下级人民政府的作用。
五、行署根据国家法律、法规及规章，制定规范性文件和行政措施，发布决定。凡属重大问题，先由行署党组研究，提出具体意见，报地委审议通过后执行。
六、行署领导各工作部门、各直属机构以及县市人民政府的工作。改变或撤销行署各工作部门及下级人民政府的不适当决定、决议等。
七、行署办理自治区人民政府和地委交办的其它事项。办理并答复自治区人民政府交办的人大代表、政协委员以及地区人大工委、政协工委交办的议案、建议、意见和提案。
第二章 组成人员职责
八、行署由下列人员组成：专员、副专员、秘书长、专员助理、副秘书长、各委、办、局主任、局长。行署办公室是行署的办事机构。
九、行署实行行政首长负责制。专员主持领导行署的全盘工作。常务副专员协助专员主持行署的日常工作，副专员协助专员工作。专员外出期间，由常务副专员主持行署工作。秘书长、专员助理、各委、办、局主任、局长在专员领导下开展工作，对专员负责。
十、行署专员召集和主持行署全体会议、常务会议。行署工作中的重大事项，须经行署全体会议、常务会议讨论决定，日常工作按分工负责处理。
十一、行署副专员按分工负责处理分管工作，受专员委托负责其他方面的工作或专项任务。工作中的重要情况及时向专员汇报。涉及行署全局性的重要工作和重大问题由集体讨论决定。
十二、行署秘书长在专员的领导下，协助专员、副专员处理行署的日常工作。专员助理协助专员、副专员负责分管的工作。
十三、各委、办、局主任、局长负责本部门的工作，定期向行署报告主要工作进展情况。重大问题应及时向分管副专员或专员请示、汇报。
十四、行署各委、办、局要认真贯彻执行地委、行署和上级主管部门的各项工作决定、规定和指示，实行目标管理责任制，积极主动，认真负责地做好本职工作。认真完成行署交办的各项工作任务。受行署委托，按人大工委议题要求，代表行署向人大工委报告工作，向地区政协工委通报情况。
地区审计局在专员领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第三章 全面履行政府职能
十五、行署及各部门要加快政府职能转变步伐，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务功能。
十六、按照国家及自治区宏观经济调控的要求，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，发展对外经济贸易和区域经济合作，实现经济增长、增加就业、稳定物价。
十七、加强市场监管，创造公平和良好的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
十八、根据法律、法规、行政规章，认真履行社会管理职能，完善社会管理政策和地方性规章制度，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高行署应对公共危机的能力。
十九、强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。
第四章 实行科学民主决策
二十、行署及各部门要完善群众参与，专家咨询和行署决策相结合的决策机制，健全决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。
二十一、国民经济和社会发展计划、财政预算、改革开放的政策措施、社会管理事务等重大决策，经行署常务会议研究后报地委决定。
二十二、各部门提请行署讨论决定的重大决策建议，必须经过深入调查研究，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析。涉及相关部门的，应充分协商。涉及有关县市的，应事先征求意见。涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
二十三、行署在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，直接听取群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
二十四、各部门必须坚决贯彻落实地委、行署的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况。行署办公室要加强督促检查，确保政令畅通。
第五章 坚持依法行政
二十五、行署及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力，强化责任意识，不断提升依法行政的能力和水平。
二十六、各部门制定的规范性文件，必须符合宪法法律、国务院和行政法规及国家的方针政策；符合自治区地方性法规、政府规章、决定、命令。涉及两个以上部门职权范围内事项，应由行署或有关部门联合制定规范性文件。部门制定的规范性文件要报行署备案，由行署法制机构审查并定期向行署报告。
二十七、提请行署常务会议研究的规范性文件应由行署法制办公室审查或组织起草，解释工作由行署法制办公室会同有关部门承办。凡以行署或行署办公室名义下发的规范性文件，均应按自治区的有关规定向自治区人民政府备案。
二十八、严格按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法关系，科学界定执法机构的职责和权限，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点工作。严格做到执法责任制和执法过错追究制，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。
第六章 加强行政监督
二十九、行署要自觉接受人大工委的监督，向其报告工作，接受质询；依法备案行政规章，接受政协工委的民主监督，虚心听取意见和建议。
三十、加强与各群众团体的联系，及时通报每个时期的主要工作部署和工作情况，虚心听取意见和建议。
三十一、各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对发现的问题要认真查处和整改，并向行署报告。
三十二、加强行政系统内部监督，严格执行规范性文件审查备案制度和行政复议法，及时发现并纠正违反法律、行政法规、地方性法规、行政规章的规范性文件及行政机关违法或者不当具体行政行为，并主动征询和认真听取县市政府及其部门的意见和建议。
三十三、行署及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通；行署领导同志及各部门负责人要阅批重要的群众来信。
三十四、行署及各部门要接受舆论和群众的监督。重视新闻媒体报道和反映的问题，对重大问题，各部门要积极主动查处和整改，并向行署报告。加强“和田信息港”建设，发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施监督。
第七章 工作安排部署
三十五、行署及各部门要加强工作计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排部署，并依据形势任务变化及时作出调整。
三十六、行署提出年度重点工作目标，确定重大发展事项及推进措施，形成行署年度工作安排部署，下发执行。
三十七、各县市、各部门要认真落实行署年度工作安排部署，并在年中和年末向行署报告执行情况。行署适时作出通报。
第八章 会议制度
三十八、行署实行全体会议、常务会议和专员办公会议制度。
三十九、行署全体会议由行署专员、副专员，行署秘书长、专员助理、行署副秘书长、各委、办、局主任、局长组成，由专员或常务副专员召集和主持。
全体会议的主要任务是：
（一）传达贯彻自治区党委、人民政府和地委的重要决定和重要会议精神；
（二）决定和部署行署的重要工作；
（三）通报国内外重大事件和自治区、地区政治经济形势；
（四）讨论其他需要行署全体会议讨论的事项。
行署全体会议一般每半年召开一次，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议，根据会议内容可邀请地委、人大工委、政协工委、中级法院、检察分院领导及与会议议题有关的其他方面的部门负责人参加。
（五）行署全体会议的议程和议题准备
1、全体会议由行署专员或常务副专员确定；
2、全体会议召开之前由秘书长负责协调，安排会议议程；
3、根据议题确定有关领导通报形式或传达有关精神，指定有关部门发言，安排专员或副专员讲话，部署工作；
4、行署全体会议的文件起草、领导讲话、会议通知、组织联络、会议材料翻译、会议记录、录音录像、新闻报道及会议需要的其他资料等均由行署办公室负责安排。
四十、行署常务会议由专员、副专员，秘书长、专员助理、行署副秘书长组成，行署办公室、发计委、财政局、经贸委、监察局、法制办为常务会议特定列席单位，同时与常务会议议题有关的行署职能部门、直属机构、县市主要负责人列席会议，根据会议议题需要也可邀请地委有关部门、社会团体及驻和单位等主要负责人列席会议。行署常务会议由专员或常务副专员召集和主持。常务会议一般每月召开一次，如有需要可随时召开。会议的主要任务是：
（一）研究贯彻自治区党委、人民政府及地委的重要决定；
（二）讨论决定行署工作中的重大事项，需行署协调的有关重大问题；
（三）分析研究一个时期全地区经济和社会发展形势，研究制定有关政策措施，安排部署近期工作。
（四）审议通过由行署制定发布的规范性文件，决定有关政策措施；
（五）讨论决定向自治区政府、地委的重要报告、请示；
（六）讨论研究上报自治区政府、地委的地区年度工作总结、工作报告，讨论决定提交地区人大工委审议的国民经济和社会发展报告及财政预算，决算报告；
（七）听取行署各部门、各直属机构和县市人民政府的工作汇报，研究决定所请示的重大事项。
（八）讨论通过需行署常务会议决定的其他事项。
行署常务会议的议题准备：
1、议题提出：（1）由专员、副专员、秘书长书面批示提出；（2）由各县市人民政府、行署各职能部门上报行署，经秘书长或办公室主任审核同意后报请专员或副专员提出；（3）根据专员办公会议研究后提出。
提出的议题应交行署办公室统一登记，根据领导批示或议题内容，分轻重缓急，定期汇总，经秘书长或办公室主任审核后报行署专员或常务副专员审定。
2、议题要求：凡提交行署常务会议讨论决定的议题，应当是议题承办部门已与涉及议题内容的部门、单位进行了协调，并取得一致或基本一致的意见；凡需由行署出面协调的议题，由分管专员协调或由分管专员委托秘书长、副秘书长或办公室主任负责协调，并形成书面意见，由秘书长、副秘书长或办公室主任向会议汇报。提交行署常务会议讨论的议题，须在会前经行署法制办公室审核后，由各议题承办单位按要求和规定份数提前3天报送行署办公室。
以下几类议题不提交行署常务会议：（1）可由分管副专员与有关副专员研究解决的；（2）行署各职能部门职权范围内能解决的；（3）各有关方面意见分歧而未经协调一致的事项。
行署常务会议材料由秘书长、办公室主任负责安排落实。行署常务会议决定事项由行署办公室形成会议纪要、按公文处理规定办理。
四十一、行署领导同志不能出席行署全体会议、常务会议的，应向专员或常务副专员请假；如对议题有意见或建议，可在会前提出。
四十二、专员办公会议
按照工作分工，由行署专员、副专员主持召开专员办公会议，协调处理分管的工作和有关政务、事务工作。会议内容涉及法制工作事宜的应有行署法制办公室负责人列席参加。
专员办公会议由秘书长、副秘书长或办公室主任负责组织。
四十三、受行署专员、副专员委托，秘书长、分管副秘书长或办公室主任可召开协调会议，研究、协调和处理行署工作中的一些专门问题。必要时可形成会议纪要，由委托的领导同志审核签发，必要时报专员或常务副专员签发。
四十四、行署全体会议、常务会议、专员办公会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时报道。新闻稿须经秘书长或办公室主任审定，如有需要报专员或常务副专员审定。
四十五、人大工委召开的会议，按议题内容，一般由分管的副专员参加，也可责成主管部门的负责同志（行署组成人员）代表行署参加。属于知晓性质的会议，由专员指定秘书长、专员助理、副秘书长或办公室主任参加。
四十六、行署及各部门召开的全地区性会议，要减少数量、控制规模，严格审批。原则上一个部门召开全地区性会议一年不超过一次。由部门组织在地区召开的全疆性、区域性行业会议，须经行署批准。
四十七、行署各部门召开的业务工作会议，一般不邀请各县、市人民政府负责人出席。地区综合经济部门召开的全区性工作会议，如确需邀请各县市人民政府负责同志出席，须报专员或常务副专员批准。
四十八、行署及各部门召开的会议要精减会议人员，开短会、讲短话、发短文，开解决实际问题的会，提高会议质量和效率。
第九章 公文审批制度
四十九、行署及行署办公室严格按照《国家行政机关公文处理办法》和《国家机关公文格式》写作、处理行政公文，努力提高公文规范化、制度化水平。
五十、行署上报自治区及其所属部门的公文和行署各部门、各县市报送行署审批的公文，应当符合国家和自治区公文处理的有关规定。
五十一、行署各部门和各县市报送行署审批的公文，由行署办公室按照领导同志分工和办文的有关规定呈批，重大事项报专员审批。
五十二、以行署名义上报自治区审批的文件和下发的重要公文，由专员或常务副专员签署。
以行署办公室名义发文，行署领导同志批示办理的，由秘书长审核签发。如有需要，可由行署分管领导同志签发或核报专员签发。属行署办公室职权范围内的发文由秘书长或办公室主任签发；各部门要求行署办公室转发的，经专员和分管副专员同意后由秘书长审核签发。
行署及行署办公室的公文，除需保密的外，应及时公布。
五十三、行署各部门和县市政府报送行署审批的公文，必须由部门、县市主要负责同志签发。除行署领导交办事项和必须直接报送的绝密事项外，应统一报送行署办公室按有关规定呈报，一般不得直接向行署领导同志个人报送公文。
五十四、行署各部门要认真履行各自的行政职责，属部门职权范围内的事务，由部门自行发文；确有必要联合发文的，应明确主办部门。确需经地区行署审批的事项，经行署同意后，也可以由部门发文，文中可注明经行署同意。要坚决纠正不分职责，不论大事小事都由行署发文的现象。
五十五、部门间如有分歧意见时，主办部门的主要负责同志要主动与协办部门主要负责同志协商，不得把未认真研究、协商的问题上报行署，协办部门要积极配合；经主办部门的主要负责同志与协办部门协商，仍不能取得一致意见的，主办部门应列出各方依据，提出建设性意见报行署，由分管副专员或委托秘书长、专员助理、副秘书长、办公室主任进行协调处理。
五十六、严格公文制发程序和办理时限。公文处理要按收文、登记、分阅、批示、拟稿、送审、签发、编号、印制、分装、投送程序进行。行署各部门、各县市上报行署的文件，先送行署办公室登记，经分阅后呈送行署有关领导批示，行署办公室根据领导批示要求，拟文呈送行署领导或行署秘书长、办公室主任审签，然后编号登记制发文件。杜绝公文送审程序逆向运转。
严格公文办理时限。对行署各部门、各县市上报的公文坚持急件特办，一般公文应在7个工作日内予以答复，行署各部门、各县市办理行署交办的文件必须在7个工作日内回复；对于政策性比较强，涉及面比较广、问题比较复杂需要行署专门召开会议研究的，答复一般不超过1个月，对于行署就有关事项征求意见的办理须在规定时限内完成。
严格公文运转规定。行署各部门、各县市行文关系应根据各自的隶属关系和职权范围来确定，向行署的请示报告事项须以正式文件行文，要一事一报，不得多头呈报，不得越级行文，行文要有主次，注意分清主送与抄送机关，一般联合行文的机关须是同级机关。
行署和行署办公室文件，各县市人民政府以及行署各部门制发的文件，要严格按照有关规定，实行维、汉两种文字行文。
五十七、行署及各部门要进一步精简公文，部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不应要求行署批转或行署办公室转发；加快网络化办公建设，提高公文办理的效率。
第十章 公务活动制度和作风纪律
五十八、行署领导同志要做学习的表率，密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验。行署通过举办讲座等方式，组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识。行署领导同志及各部门负责人参加。
五十九、行署领导同志要深入基层，考察调研，了解情况，指导工作，解决实际问题。下基层减少陪同和随行人员，简化接待，轻车简从；不搞迎送，不陪餐；不吃请，不收礼。
六十、除地委、行署统一组织安排的活动外，行署领导同志一般不出席各部门、各单位安排的接见、照相、颁奖、剪彩、首发首映式等事务性活动。行署各部门召开的年度工作会议，行署领导原则上不参加。
六十一、行署领导同志不为部门的工作会议签发贺信、贺电、不题词、题名。
六十二、和田地区区外客人来和考察、洽谈工作，行署一般按照对应原则接待，具体活动日程、陪同人员及迎送事宜，由行署办公室协调安排。各部门召开的重要专业会议和承办的全疆会议或活动，主办单位应及时报知行署办公室，以便视具体情况做出相应安排。
六十三、行署领导同志内事活动的宣传报道要严格按照地委、行署有关规定执行。
六十四、行署组成人员要严格遵守中央、自治区有关廉政建设的规定，带头廉洁自律，做到廉政勤政。严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
六十五、行署组成人员必须坚决执行行署的决定，如有不同意见可在行署内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与行署决定相违背的言论和行为。
六十六、副专员，秘书长、专员助理、副秘书长及各部门主要负责人离和出差或休假，应事先呈报地委、行署主要领导审批，外出期间，要及时向领导通报情况。
六十七、外宾来和会见事宜由接待单位提出请示，由外办审核提出安排意见，报行署秘书长批准。重要外宾的会见事宜，报请专员或常务副专员批准。行署领导同志出访按自治区有关规定办理。各部门负责同志出访经外办审核后报行署批准。
六十八、行署及各部门要实行政务公开，规范行政行为，增强服务意识，认真履行职责，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项坚持原则，不得办理；不得用公款相互送礼和宴请，不得接受送礼和宴请；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪行为，严肃查处，对违法行为，依法查处。
第十一章 附则
六十九、《和田行署工作规则》由行署办公室负责解释，自公布之日起施行。此前行署发布的行署工作规则同时废止。
