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铁道部


铁路应急通信系统运用管理暂行办法
1993年12月7日，铁道部

第一章 总 则
当发生自然灾害或行车事故等紧急情况时，为保证铁路运输畅通，使现场与上级领导机关之间能迅速通话所采取的一切手段和措施均属于应急通信。
遵照铁道部铁办〔1992〕145号文和铁电务函〔1993〕269号文要求在全路进一步完善应急通信系统，并在各路局、分局所在地的电话所建立“117”立接制事故救援台（以下简称立接台），确保事故通话立即接通。
为了更好地发挥应急通信系统和立接台的作用，特制定本办法。

第二章 一 般 规 定
第2－1条 应急通信系统有关设备应有专人负责维护、管理，并列入计表，随时保持良好使用状态。
第2－2条 通信应急抢险物资、器材等，应固定存放地点，设专人保管并列有清单，保证一旦需要随时携带出发。
第2－3条 各局应有应急通信方案及各种情况下的接线方法，有关机械室、工区应备有图表说明，全体人员须熟知。
第2－4条 各局每年应进行一次应急通信系统演练，以检查设备和线路的运用质量。
第2－5条 因使用应急通信情况复杂，现场一端多为露天作业，工作条件艰苦，其工作人员劳动保护用品、野外作业待遇等应按当地有关规定标准发给。
第2－6条 为保证应急通信在各种情况下能良好运用，对掌管应急通信人员的住宅应装设岗位电话，保证随时出动。

第三章 应急通信系统的汇接和撤除
第3－1条 应急通信系统的汇接和撤除，应按照各级使用范围和权限，以电务调度命令下达执行。
第3－2条 各级电务调度接到有关单位要求使用应急通信时，应立即向本单位领导报告，同时组织有关机械室、电话所、工区进行接线，并及时填写应急通信使用登记表，然后向有关单位报告完成情况。
第3－3条 各电务基层班组，接到非电务系统要求接通应急通信时，应立即做好抢险准备工作，并向本单位电务调度报告，在电务调度统一指挥下完成接线工作。
第3－4条 各有关机械室接到命令后，要求在10ｍｉｎ内完成室内接线工作，全线接通后进行监听，做到随听随应答，并将完成情况报告本级电务调度。
第3－5条 工区接到命令后，应立即携带应急抢险器材出动，要求在受理后一小时内接通事故现场电话，并有专人守机。
第3－6条 应急通信撤除时，应由电务调度通知，各岗位不得擅自撤离。
第3－7条 静止图象设备的运用，应按“静止图象传输系统管理办法”执行。

第四章 应急通信系统的使用和要求
第4－1条 凡遇影响铁路运输畅通的紧急情况，需要使用应急通信系统时，可用电话通知各级电务调度，说明情况及接通地点，并应主动报所在单位和姓名。
第4－2条 在事故现场，抢险指挥组应指定专人负责与上级联络。
第4－3条 为了保证应急通信系统随时应付各种情况发生，在每次事故现场基本处理完后，抢险指挥组负责人应主动布置撤除所接通的应急通信设施。

第五章 立接台的使用的要求
第5－1条 立接台的工作范围是指在紧急情况下，对突然发生的灾情、行车事故等非常情况，必须立即接通的紧急通话。
第5－2条 根据铁电务函〔1993〕269号文规定有权使用立接台的用户为：部、路局、分局长（含副职），调度长，安监、运输、机务、车辆、工务、公安部门的正副职领导的办公及住宅电话，上述各单位的调度及部、局、分局值班室和行车安全监察部门值班的电话。
第5－3条 电话所接到电务调度有关紧急情况时，应由领班或主任值守立接台。
第5－4条 话务员要熟记有权使用立接台的单位和领导姓名、电话号码，以及本地区事故救援指挥中心的电话号码。在抢险期间，有关电话所要了解掌握在事故现场的领导电话和所在地。
第5－5条 当立接台受理通话后，话务员必须迅速接通，并同时监听，但对通话内容要注意保密；立接台通话时间不受限制。
第5－6条 立接台值台人员应具有高度负责精神，业务熟练，讲话文明礼貌；并能做到“三及时、一清晰”，即应答及时、接线及时、撤线及时和话音清晰。

第六章 附 则
第6条 本办法由铁道部电务局负责解释，自公布之日起实行。




关于我国民事再审程序改造的思考

宋绍青 周烨
内容摘要：本文通过分析中国民事再审程序的现状及主要弊端，指出民事再审程序改造与重构的必要性及迫切性。改造与重构民事再审程序的立法指导思想应从“实事求是、有错必纠”转换为兼顾纠正错误裁判与保持生效裁判的稳定，同时必须明确民事再审程序改造的具体原则，重构再审程序之发动方式，建立规范的再审之诉。
关键词：再审程序 重构再审 再审之诉


所谓再审程序，指为了保障法院裁决的公正，使已发生法律效力，但有错误的判决、裁定得以纠正而特设的一种再审提起和审理程序，也叫审判监督程序。我国现行民事诉讼法（以下称民诉法）规定的再审程序尽管对纠正确有错误的裁判和维护当事人的合法权益起到了积极的作用，但该程序在实际中发挥的作用还远未达到令人满意的程度。随着审判方式改革的进一步深入和诉讼制度的不断完善，随着人们法律意识的不断增强和依法治国建设社会主义法治国家进程的不断推进，有必要认真总结和反思我国民事再审程序的经验和实践，改造与重构民事再审程序。

一、我国民事再审程序存在的问题

现行民诉法实施以来的实践表明，再审程序中的问题非常突出。一方面，不少明显存在错误的裁判仍无法通过再审程序获得纠正，此谓“申诉难”；另一方面，有些案件却被不必要的拿来再审，裁判的稳定性和权威性也因此受到严重破坏，[1] 此谓“再审滥”。实则法院、当事人都对此很有意见，对再审程序进行改造、完善成为现实要求。
1、申诉与申请不加区分。作为宪法保障下的公民的申诉权利在民诉法中的延伸体现，便是请求案件再审的权利。[2]这种权利，正如宪法所保障的其他任何公民权利一样，当需要通过司法程序获得救济之时，必然要按照司法的特定来设计并行使。所谓宪法规定的公民申诉权利应不受限制的主张，既是对宪法本身的曲解，也与现代司法理念不相符。然而，长期以来的审判实践中，当事人一方面可以直接向法院申请再审，另一方面又可以申诉方式通过多种非法定渠道要求对生效裁判进行复查以及再审，对这种申诉没有时间等任何条件的限制，以致于各级法院门前时常为这些申诉群体拥挤不堪。
2、职权色彩过于浓厚。这从审判监督程序的名称即可看出来。原本审判监督程序的法律价值，在于回应当事人对生效裁判不服的申诉愿望。但是，由于现行审判监督制度下，只有人民检察院的再审抗诉权以及人民法院的自行决定再审权可以直接启动再审程序，致使当事人的申诉愿望常常被无限期搁置，申诉权大有形同虚设之感，当事人对此极为不满。
3、审级不合理。我国现行的民诉法规定，当事人可以向原审法院或其上一级法院申请再审。按照最高人民法院的有关规定和审判实践，实际上大多数案件都是由原审法院再审或先由原审法院复查，当事人对原审法院的再审或复查结果不服的，再向上一级法院申请再审。这种做法理论是想减轻上级法院的压力，及时处理再审案件。实际上不仅达不到目的，还带来了一些其他问题，首先，不利于保护当事人的诉讼权利和实体权利。因为由原审法院纠正自己的错误就如同由病人自己切除自己身上的病灶一样困难，这是非常朴素的道理。[3] 而且人民法院作为一级审判机关，自己撤掉自己代表国家所作出的具有法律效力的判决、裁定，理论上还有一定障碍。其次，延长诉讼时间，增加诉讼成本。从审判实践上看，不论再审或复查结果如何，当事人一般都不会就此止诉，不是原申请再审人就是对方当事人继续向上一级法院申请再审。这显然增加了许多重复劳动，无谓地增大了诉讼成本，不符合诉讼经济原则。
4、再审无次数限制。我国民诉法未规定再审的次数限制，司法实践中反复再审的情况也时常发生，一个案件经过一审、二审、再审、再再审，甚至次数更多，翻来倒去，这表面上看来似乎是“有错必纠”，实际上是十分有害的。就诉讼程序来讲，再审程序不是一种普通程序，而是一种特殊程序，它是对可能有错误的判决的一种救济，这种救济应当是有条件、有限制的，而不应是无止境的。[4] 否则，不利于权利义务关系的稳定，不利于保护对方当事人的合法权益，当事人尤其是民事诉讼的当事人，其诉讼的重要目的是要通过司法手段将自己与对方当事人发生紊乱的权利义务关系确定下来，以期使争议的诉讼标的尽快恢复到正常的流转之中。而这种“确定”必须具有稳定性才有实际意义。判决、裁判生效后，双方当事人之间的权利义务关系就确定下来了，根据这一“确定”，他们都可以安排和进行下一步的社会生活和社会交往。但是，如果判决、裁定生效后，可以无限的再审，实际上等于生效的裁判没有法律约束力，终审不“终”，这势必使这种权利义务关系的稳定性遭到极大破坏，使当事人在社会生活中永远处于不安全状态，这对当事人权利的正常行使无疑形成了巨大威胁。同时，也有损于法律和人民法院判决的严肃性。总之，再审无次数限制，无论从理论上还是实践上都是讲不通的，也是十分有害的。
5、未审先定。按照我国现行民诉法的规定，本级人民法院院长对本院生效的判决、裁定提起再审程序和最高人民法院对地方人民法院对地方人民法院，上级人民法院对下级人民法院生效的判决、裁定提起再审程序的前提，均是对原判决、裁定“发现确有错误”，当事人对发生法律效力的调解书提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，也是“经人民法院审查属实的”应当再审，这里显然有个矛盾，尚未提起再审程序进行再审，何以知道原判决、裁定“确有错误”？怎么能对当事人申请再审的依据和理由“审查属实”？显然，这是“未审先定”的表现。

二、立法指导思想的更新

通过以上弊端的分析，不难看出弊端之产生固然有立法技术、司法者素质等原因，但其根源在于“实事求是、有错必纠”的指导思想的偏颇。
实事求是、有错必纠在一般意义上无疑是对的，但是当把这一思想不加分析的运用到民事诉讼程序上去时，其正确性就不再是绝对 了，如果把它强调和运用过头了，真理可能会变成谬误。实事求是、有错必纠意味着司法机关无论什么时候发现生效裁判的错误都应当主动予以纠正，对当事人来说只要他认为生效裁判有错误就可以不断地要求再审。如果完全按照这一指导思想来设置再审程序，那么纠纷的解决将永无尽头。[5]
立法指导思想偏颇必然反映在再审程序的设置上，它在程序上的具体表现是：（1）法院可以主动发动再审，撤销其认为确有错误的判决，不仅上级法院可以通过再审撤销下级法院的判决，原审法院也可以通过再审撤销自己的判决。（2）对法院和检察机关发动再审无期限的限制。民诉法对当事人申请再审规定了两年的期限，要求当事人在判决、裁定发生法律效力后两年内提出，但却未为法院和检察机关提出抗诉规定期限，这就使得法院和检察机关只要认为生效裁判确有错误，无论过多长时间都可以发动再审。（3）允许当事人未经上诉直接申请再审。在实践中，一些当事人虽然可以通过上诉对一审裁判声明不服，但他们却放弃上诉，等到裁判生效后申请上级法院再审或申请检察机关抗诉。对当事人这种舍近求远，直接申请再审或抗诉做法法律未作禁止。
因此，欲改造我国的民事再审程序，首先就需要转换和更新原有的立法指导思想；树立兼顾纠正错误裁判与保持生效裁判稳定的新的指导思想。

三、改造民事再审程序的具体原则

由上所述，民诉法立法指导思想必须更新，新的指导思想应体现以下原则：第一，再审条件应有严格的限制，以避免再审程序的频繁启动，影响判决的既判力；第二，当事人在再审程序中享有诉权和处分权，再审原则上应当由当事人提起；第三，对实践中存在争论，法无明文规定的情况，再审法官如与原审法官认识不一致，应不与改判。[6] 以上原则具体表现在改造民事再审程序中为：
1、有限再审原则。如前所述，正是由于无限再审弊端的存在，致使当事人通过多种渠道、以多种理由并以申请再审、申诉、伸冤等多种方式无止境的挑战者司法权威，而当同一案件可以反复审理以及多次裁判成为普遍现象之时，人们对司法权威的崇拜必然淡化。[7]如此，司法权威则难以保障司法手段作为社会纠纷的最终解决机制，而一个纠纷最终解决机制受到怀疑与挑战的社会，其秩序的稳定同样令人怀疑。正是基于现行再审程序的弊端带给社会这样的不良冲击，因而必须将再审程序有限化。
2、再审之诉原则。长期以来民诉法对于当事人引发再审程序的权利予以轻视，致使当事人原来受宪法所保护的申诉权在程序法中却未能明确加以规定，在司法实践中亦得不到应有的对待。当事人将其难以引发再审程序的怨恨集中与法院，并积极主张检察院以及人大代表甚至党政领导对法院施加个案监督，法院审判工作面临从未有过的被动局面。为此，应将当事人的申诉或者说申请再审的权利，按照诉权的模式重新定位，在即将完善的再审制度中，合理设计当事人提请再审之诉的形式与实质要件，规范法院按正当程序管辖，受理并审理再审之诉是否成立，因而决定案件是否重新审理的规则，同时明确提请再审之诉的当事人预交诉讼费用并承担败诉风险的义务与责任。总之，以当事人的再审之诉原则为指导，不仅可以扭转法院审判工作由于再审程序所带来的被动局面，而且切实维护当事人本应享有的申诉权。
3、再审回避原则。再审程序最为特殊之处，是其仅为针对既判效力案件而事后适用的复核审理程序，案件既判效力的存在是再审程序适用的前提。[8] 正因如此，适用再审程序所面对的，除了原案当事人之间的纠纷关系外，还存在原裁判终审法院及法官与再审法院及法官之间的冲突与对抗关系。这种双重矛盾关系的存在，决定了再审程序的适用必须与原裁判终审法官乃至终审法院相回避，以保证再审程序适用前提的公正，而这也是任何人，任何机构面临与自己有可能发生利益冲突的案件应当回避的司法价值理念的必然要求。
与此同时，再审之诉是否成立的审查工作，也不应当由先行申诉立案的部门继续担负，自立自审同样与现行司法改革立审分立的目标发生冲突。现行申诉与再审案件立审分立机制之所以总是难以划清界限，究其根源，在于将再审程序狭隘地理解为重新审理或重新审判的程序，因而将再审程序中最为主要的发动再审之诉亦即现行的复查程序不视为正当的再审程序，这与再审程序意在回应当事人申诉愿望而并非当然引发案件重新审判的根本价值理念是相违背的。因此，再审回避原则，亦必然要求再审案件的立审分立，但分立的界限与标准，必须将再审发动之诉是否成立的审查亦即现行的复查程序视为正当的审理程序，并按正当的程序规范之，这是以正当程序保障当事人再审诉权的法律要求。

四、重构我国民事再审程序的立法建议

（一）重构再审程序的发动方式
我国现行民诉法规定了三种发动再审的途径：法院、检察院启动再审程序，当事人申请再审。在发动再审的三种主体中，法院和检察院享有充分的发动再审的权利，且均没有时间的限制，这使得再审程序的规定过于原则，再审程序的发动就有了很大的随意性，并因此而成为滋生司法腐败的一块土壤。[9] 鉴于此，重构再审程序不得不重视再审程序的发动主体及相互之间的关系，在理论界和实务界主要有四种观点：第一种观点认为，我国发动再审程序的主体中，法定机关特别是法院应处于主导地位，而检察院处于一种附属地位，当事人申请再审与申诉并无大的区别。这种观念和做法形成于计划经济时代，表现为强调国家对民事法律的干预，忽视当事人的诉权与处分权，在法院系统是一种占主流地位的观点，司法实践中大部分法院实际上也正是这样做的。第二种观点是章武生先生过去提出的发动再审应以当事人申请再审为主，以人民法院、人民检察院提起再审为辅，且它们之间在发动再审上应有所分工。当事人在法律规定的范围内自由处分自己的民事权利和诉讼权利是民诉法一个重要原则，当事人这种处分只要不违反法律，不损害国家、集体和他人合法民事权益，即使裁判有错误，当事人不申请再审，人民法院、人民检察院也不应主动干预。[10]（P364）通过现行法颁行的司法实践来看，保留法院发动再审权弊端很大，因没有相应的制约措施，很容易被滥用，这种观点日益受到学术界的批评。于是景汉朝、卢子娟等提出了要废除法院、检察院发动再审的权利的第三种观点。他们认为，现行民事审判监督程序途径过多且不合理，法院自身监督和人民检察院抗诉监督没有必要。[11] 第四种观点是李浩先生提出的取消法院依职权发动再审，完善检察机关的抗诉监督，建立再审之诉。[12] 其允许检察机关对一般民事案件仍享有抗诉权的主张值得商榷。因为这会导致许多案件通过检察院又移向法院，影响裁判的稳定性。
基于上面的认识，随着市场经济的确立，人们诉讼观念的改变，我们认为应该重构再审程序发动主体，完善再审程序。笔者认为：
1、取消人民法院的自行决定再审权。确保人民法院司法公正以及树立司法权威的一个基本前提是人民法院应处于中立者地位，然而人民法院凭决定再审权自行启动再审程序，使得人民法院难以保持中立者地位，不符合诉审分离的原则。[13]且，司法实践中，人民法院之所以决定再审，绝大部分基于当事人的申诉，既然已经赋予当事人凭申请再审启动再审程序的法定权利，那么继续保留人民法院自行决定再审权是没有必要的。为此，应取消人民法院的再审决定权。
2、弱化人民检察院的民事抗诉权。民事案件的特点在于都是私权利益争议的案件，赋予人民检察院对民事案件不受限制的广泛抗诉权力，使得人民检察院作为国家利益法律代表人的主体地位变得模糊起来。司法实践中，诸如人民检察院抗诉出庭的身份、调查取证的权力，抗诉与申诉以及申请再审的关系等，皆难以得到满意的解答。为此，应在完善民事再审程序中规定，人民检察院提出民事抗诉，应当是生效裁判的结果危害到国家利益或社会公共利益。
3、建立再审之诉（下文详细论述之）
（二）关于再审之诉若干重要制度之设计
随着改革开放的深入，特别是市场经济的发展，我们对社会主义性质的认识也逐步深化，承认了商品经济的存在，反映在立法上，正式颁行的民诉法增加了当事人申请再审的规定，但是，在司法实践中，当事人申请再审即使符合条件，也很难引起再审程序，原来的申请难变成了申请再审难。为充分发挥当事人申请再审的作用，建立再审之诉，笔者提出自己的拙见：
1、强化当事人的申诉权利。当事人对生效裁判不服，享有申诉的权利，这是民诉法所认可的，而且民诉法还明确将申诉表述为申请再审。但长期以来，当事人的申诉权一直得不到应有的对待，甚至受到轻视，当事人对此极为不满。世界范围内，较为一致的做法，是将当事人对生效裁判不服的申诉权利定位于再审之诉，即按照诉权的模式定位申诉权利。为此，合理设计当事人提请再审之诉的法律要件，规范法院按正当程序管辖，受理并审理再审之诉等环节，应成为修正再审程序予以重点关注的内容。
2、重新规范再审事由。民诉法第179条对人民法院应当提起再审的案件规定了五种情形，又称五种再审事由，其中有部分再审事由规定得不够具体、规范，过于简单，容易产生理解上的分歧，应予以进一步规范。比如：
（1）本条第一款规定：有新的证据足以推翻原判决的，人民法院应当再审。这里的“新的证据”概念不确定，是指“新提供的证据”，还是指“新发现的证据”，所谓“新提供的证据”是指生效裁判作出前当事人已经收集和掌握由于各种原因而没有提供的证据，包括新发现的证据；而“新发现的证据”则仅仅是指由于客观原因在生效裁判作出前没有发现、收集的证据，于生效裁判作出后才发现、收集的证据，如损害赔偿案件中因科技的进步原因，原来不能或无法作出鉴定，现在可以作出技术鉴定的，或者有新的鉴定结论证明原鉴定结论是错误的。笔者认为构成再审事由的“新的证据”应该是“新发现”的证据，而在生效裁判作出前已经发现和收集的证据没有提供的不得作为再审事由。这样规定不仅符合两审终审制的原则，而且也与我国民事审判方式改革中即将建立的举证时效制度相一致。
（2）本条第二款规定，人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的，应当再审。这一规定将违反法定程序和裁判结果实体上的错误联系起来，并且将实体上的错误作为再审的必备要件，即如果只违反法定程序，但没有影响裁判结果的正确性就不能提起再审，也就是说仅仅违法法定程序不能成为再审理由。笔者认为任何公正合法的裁判结果必须同时满足实体上的正确和程序上的正确，只要有一个方面不符合，这个裁判结果就是不合法的、不公正的，这是司法公正的实质性要求。再审制度作为一种纠错机制，不仅要纠正实体上的错误，同时也应该纠正程序上的错误；可以说，通过再审程序纠正错误是程序正义在法律上的最后保障手段。因此建议将违反法定程序也单独列为再审事由，不管其是否可能影响案件的正确裁判。
3、实行再审一审终审制。2002年9月份最高人民法院作出了关于再审一审终审制的规定。再审终审权问题，不仅是我国司法界普遍关注的问题，而且也是“入世”后，国际社会非常关注的问题。许多国外人士担心的不是中国的司法是否公正，而是中国到底有没有终审的裁判，法院作出的裁判何时才算有效。因此，这个司法解释的出台，是大势所趋。从理论上讲，申请再审人在再审中一旦再次败诉，从心理学上讲，其息诉可能性也将增大。