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环境公益诉讼的障碍分析与构建设想

作者：杨瑞英


内容摘要：当今，环境纠纷公益化趋向明显，如何解决环境公益纠纷，为维护环境公益提供强有力的程序保障，已经成为一项不容回避的挑战。本文在对环境公益诉讼作出明确界定的同时，理性地分析了我国传统诉讼在排除环境公益诉讼上的程序障碍，并以此探求合理解决环境公益纠纷的制度——环境公益诉讼。本文还对环境公益诉讼的某些制度构建进行了大胆设想，希望能对我国环境公益诉讼的及早构建有所助益。

关键词：公益诉讼 环境公益诉讼 环境民事公益诉讼 环境行政公益诉讼 环境刑事公益诉讼 公益化

正文
一、 问题的提出——环境纠纷的独立与公益化趋向
环境问题是随着社会经济的发展尤其是工业化的进程而逐渐显现出来的。在早期阶段，环境问题没有被独立成一类特定的法律问题，而随着人类开发利用环境与资源力度的加大，污染环境渠道的增多，越来越多的环境问题呈现了出来，环境纠纷也成了人们经常遇到的纠纷之一。传统的部门法是在没有环境保护的意识和观念的情况下发展起来的，当环境问题或环境纠纷出现的时候，这些法律在纠纷解决方面往往出现捉襟见肘的现象，呈现出许多问题和缺陷。因而从六、七十年代以来，各国纷纷制定各类环境法律、环境问题对策、环境纠纷解决方式等，以此弥补传统法律对环境利益保护不周的缺陷。至此，环境问题成为一类独立的社会问题，环境纠纷也在这种形势下成为一类独立的法律纠纷。
环境纠纷从传统民法上的相邻、通风、采光等纯私益性质的纠纷发展到今天已相当广泛，而且早已突破私益的局限，越来越呈现出社会化的特性。这主要是由环境问题在时间上的潜伏性，地域上的广泛性引起的。环境问题的这些特点使得环境纠纷中涉及人员众多、地域分散，有时甚至会出现没有影响到具体公民的权益但却影响了国家或社会公益的现象。如何保护这类环境公益成为我们面临的一大课题。
二、 环境公益诉讼的界定
英谚云：有权利就有救济。 在我国现行的法律制度中对权益的救济途径多样，然而最有效果也最有力度的当属司法救济。因而对环境公益的救济就有了对环境公益诉讼的需求。
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在罗马时期，其程式诉讼中就有了公益诉讼和私益诉讼之分。一般来说，前者是指私人对危害社会公益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。 在目前我国理论界对公益诉讼有不同的看法，首先是对公益诉讼中“公益”的范围有不同界定；其次是对公益诉讼的类型有不同见解，一种观点认为公益诉讼应当包括行政、民事两种，另外有观点认为公益诉讼只有行政公益诉讼一种；最后是对公益诉讼中起诉人资格及起诉人范围有不同观点。笔者在众多学者对公益诉讼的不同见解基础上结合环境问题的独特性对环境公益诉讼有下列看法：其一，环境公益是指国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益，为研究方便，笔者将它们划分成两类，一类是纯社会公益性环境利益， 另一类是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益。 （特定间接利害关系人的诉讼不属于公益诉讼） 它们的共同点是不涉及直接利害关系人。其二，对环境公益作如上界定之后，不难看出，对这种公益的侵害不限于一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生。因而环境公益诉讼理应包括这三种类型，即环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。最后对环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围的界定在下面的制度构想中再作进一步的研究，此不赘述。
三、 环境公益诉讼的障碍分析与建立环境公益诉讼的必要性
如上所述，环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事的三种类型，如果这三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应有相应的制度保障，使这种被侵犯了的环境公益得到救济。然而在我国目前的三大诉讼法中，除刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼外，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。如对原告资格的规定，两大诉讼均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，而环境公益诉讼恰恰相反，它没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯环境公益（至少在目前状况下不涉及利害关系人）。这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。由于环境问题公益化的趋势越来越明显，而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，要保护环境公益而没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此应该尽快建立环境公益诉讼制度。
四、 环境公益诉讼制度的构建设想
由于我国传统刑事诉讼就是公益诉讼而且制度相当健全完善，故在此不再细论，这里仅就环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼进行研究。
（一） 起诉人资格及起诉人范围分析
对于环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围，学术界有不同观点，一种观点认为，针对环境公益提起的诉讼只应由代表国家权力的检察机关来行使；还有观点主张，为提高全民维护环境公益的积极性，作为社会主义国家的主人，任何公民、社会团体、或检察机关都可以提起环境公益诉讼。笔者认为，公益诉讼中，起诉人资格不应受传统诉讼法的“直接利害关系”的限制，原则上，为了社会环境公益任何公民、社团、检察机关都可以提起环境公益诉讼。但是基于传统民法的当事人自治原则及环境法的公众参与原则的考量，在以下两个方面应加以界定：第一，纯公益性环境损害与涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益诉讼中起诉人范围应有所不同，具体来说是对于前者任何公民、社团、检察机关都有起诉权，而对于后者则主要由间接利害关系人提起诉讼，这种诉讼可以借鉴美国的集团诉讼制度；第二，环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼中起诉人的范围应有所不同，具体来说是在环境民事公益诉讼中，起诉人可以是任何公民、社会团体或间接利害关系人，而在环境行政公益诉讼中，除了上述起诉人外，我国的法律监督机关——检察机关也可以依照其法律监督职能提起环境行政公益诉讼，但只限于纯公益性的环境行政公益诉讼。这样设定的原因有三：其一，“为权利而斗争是权利人自己的义务”，把民事权益的保护交给当事人本人，冀望其内在的动因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律监督机关来得高明。 另外，现在各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则，只有尊重和保护公民个人和集团的环境权，才符合正义的思想、公平的原则和民主的精神，而衡量环境民主的一个重要指标就是公众的参与，当然包括参与解决环境公害案件诉讼程序。因而我们要把环境民事公益诉权留给公众，把涉及间接利害关系人的公益诉权留给间接利害关系人，国家没有必要干预。这样还可以达到发挥公众维护社会公益及参与环境事务的积极性和热情的目的。其二，国家检察机关本身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份，这种身份决定它应当充当公共利益的代表，有对无人控告的涉及国家利益社会公益的行政违法行为提起行政诉讼的权力，从而保障国家权益、社会公益不受侵害。 其三,权力是一种客观存在的物质力量,必须用另外一种能够与之抗衡或者更强大的力量来制约，它才能够接受监督, 而由国家检察机关代表国家提起环境行政公益诉讼，正达到了对行政权力制约的目的，弥补公众监督无力的不足，有利于依法行政目标的实现。
（二） 诉因及对应诉讼类型分析
为了研究的系统化，笔者将诉因分为三种类型，并针对不同的诉因提出了不同的对应诉讼类型。
其一，行为人（除行政机关外）的行为没有违反现行法律规范但却给环境公益造成了损害。这类问题在环境法的理论研究及司法实践中经常会遇到，对于这种问题的解决学者们众说纷纭，笔者认为，行为人的行为不违法不承担行政责任，但要承担民事责任（有损害就有补偿）。因此可以针对这类损害环境公益的行为提起环境民事公益诉讼。
其二，对于行为人违反现行法律规范并给环境公益造成损害的行为提起何种性质的环境公益诉讼，理论界有不同的见解：一种观点主张提起环境民事公益诉讼； 另一种观点认为：我国的行政职能机关作为国家法律的执行机关，对违反法律、行政法规、规章，给国家利益、社会公益造成损害的组织和个人有权追究其行政责任，没有必要提起民事公益诉讼。 笔者认为应将这两种观点综合起来构建环境公益诉讼。行为人违法侵害环境公益的行为属于传统行政职能机关（尤其是公益维护机关）的职责范畴，行政机关理应依法追究行为人的行政责任，如果这类环境公益的侵害没有涉及到不特定多数人的间接利害关系（如前所述的纯环境公益侵害），那么此时对这件侵害环境公益的行为的处理处于相对完结的状态；如果侵害到不特定多数人的间接利益，就可以对此行为提起环境民事公益诉讼。以上两种结果出现的前提是，行政机关依法履行了职责。但当行政机关不依法履行职责或没有发现这类违法行为时，间接利害关系人或任何人应该首先向有关行政机关提出控告（针对违法行为），如果行政机关仍不履行其法定职责，此时可以针对行政机关的行政不作为提起环境行政公益诉讼，间接利害关系人还可以针对违法行为一并提起环境民事公益诉讼。
其三，行政机关的作为行为或事实行为侵害环境公益的情形。这类行为与上述因行政机关不作为而提起的环境公益诉讼相象，可参照上述设定提起相应诉讼，这里不再赘述。
（三） 起诉人在环境公益诉讼中的地位分析
由于在环境公益诉讼中，起诉人不是或者不全是为了自身的权益，而主要是为了国家、社会公益。那么在性质上，他们有别于一般民事诉讼中的原告，以及一般行政诉讼中的行政相对人，他们是以公益的名义起诉的，在环境公益诉讼中即使是公民、社团也是代表国家对侵害环境公益的行为提起诉讼，他们在这种诉讼中就是国家的代表，因而可以借鉴刑事诉讼中“公诉人”的规定来对待环境公益诉讼中的起诉人，即环境公益诉讼中的起诉人相当于刑事诉讼中的“公诉人”。
（四） 环境公益诉讼中其它特殊制度设定
第一， 举证责任的问题。按照一般环境诉讼中举证责任倒置规定，在环境公益诉讼中理应适用这一环境法上的普遍原则，当然举证责任只是一定范围的倒置，不是被告承担全部举证责任，而原告不承担任何举证责任。
第二， 诉讼费用的问题，按照国际惯例，应该免收原告诉讼费用，但笔者认为为了防止滥诉的出现，应先由原告交纳一部分诉讼费用，经审查属合理合法且有意义的起诉时，无论胜诉还是败诉，这部分诉讼费用都应如数返还原告，但若经审查属于报复、无理取闹等不合理起诉时，诉费可不返还原告以此达到警戒滥诉的目的。
第三， 关于给原告奖励的设定。起诉人不是为了私益而是为了环境公益起诉，必然消耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定的奖励，则没有提起公益诉讼的激励机制，也许更多的人不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此，笔者设想，在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。



参考文献

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[12]郑少华，生态主义法哲学[M]，法律出版社2002年版
辽宁省沈阳市人民政府


沈阳市人民政府令

第　76　号



　　《沈阳市农村公路管理办法》业经2007年10月29日市人民政府第12次常务会议讨论通过，现予发布，自2008年1月1日起施行。


市　长　李英杰

二○○七年十一月十五日

沈阳市农村公路管理办法

第一章 总　　则

　　第一条 为加强农村公路管理，促进农村公路建设快速发展，确保农村公路完好畅通，为农村经济社会发展服务，改善农民生产和生活环境，根据《中华人民共和国公路法》和《辽宁省公路条例》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于本市行政区域内农村公路的建设、养护和路政管理。
　　第三条 市、区、县（市）人民政府应当将农村公路的建设、养护和管理纳入本级政府的国民经济和社会发展计划，保证建设、养护资金投入，协调处理有关重大事项。
　　区、县（市）人民政府是农村公路建设、养护管理的责任主体，负责土地的征用、拆迁和农村公路的建设、养护及配套资金的筹措等工作。
　　第四条 市交通局是本市农村公路管理的行政主管部门。负责制定本地区农村公路建设规划，编制下达农村公路养护计划。监督、检查、指导农村公路建设、养护计划的执行和路政管理等工作，统筹安排和监管农村公路建设、养护资金。
　　区、县（市）交通行政主管部门按照职责分工具体负责农村公路建设、养护和路政管理。
　　第五条 农村公路、公路用地和公路沿线设施受法律保护，任何单位和个人不得侵占和破坏。
　　任何单位和个人都有爱护农村公路、农村公路用地及农村公路附属设施的义务，有权向交通行政主管部门检举和控告破坏或者损坏农村公路、农村公路用地、农村公路附属设施和影响农村公路安全的行为。

第二章 资金管理

　　第六条 市、区、县（市）人民政府应当将农村公路建设、养护资金列入财政预算，保证农村公路的建设与养护。
　　第七条 区、县（市）交通行政主管部门应当设立农村公路建设、养护资金专户。
　　农村公路建设、养护资金专款专用，不得改变使用用途。任何单位和个人不得挤占、挪用。
　　第八条 农村公路建设、养护资金的使用应当坚持集中资金、重点投放的原则，由市交通行政主管部门依据农村公路建设养护计划，综合平衡、统筹安排。
　　第九条 政府有关部门应当加强对农村公路建设、养护资金使用情况的监督和管理工作。

第三章 建设管理

　　第十条 区、县（市）人民政府具体编制本行政区域内的农村公路建设规划，经市交通行政主管部门核准后实施。
　　区、县（市）交通行政主管部门应当依据农村公路建设规划，编制年度计划，经市交通行政主管部门批准后实施。
　　第十一条 市、区、县（市）人民政府应当按照农村公路建设计划，筹集农村公路建设配套资金，并按时足额拨入农村公路建设、养护资金专户。
　　第十二条 农村公路建设实行项目法人负责制度、工程招投标制度、工程监理制度和合同管理制度。
　　第十三条 农村公路建设应当符合国家建设标准，交通安全设施应当与主体工程同步建设，提倡沿路、沿线绿化与主体工程同步建设。
　　第十四条 农村公路新建、改建、大中修工程等项目均实行工程质量缺陷责任制度。
　　第十五条 市、区、县（市）交通行政主管部门应当组织有关部门对农村公路建设项目进行交工和竣工验收。未经验收或验收不合格的工程，不得交付使用。

第四章 养护管理

　　第十六条 区、县（市）公路管理机构负责农村公路的专业化养护；乡级人民政府和村民委员会负责农村公路的非专业化养护。
　　第十七条 市、区、县（市）公路管理机构负责养护计划的编制和上报、组织养护工程的招投标及合同管理工作，对养护质量进行检查、验收。
　　第十八条 市、区、县（市）人民政府应当根据农村公路养护计划筹集农村公路养护资金，并按时足额拨入农村公路建设、养护资金专户。
　　第十九条 农村公路养护应当按照国家《公路养护技术规范》、《公路养护质量检验评定标准》和有关规定执行。
　　第二十条 农村公路专业化养护通过招投标方式确定专业队伍进行施工。
　　因严重自然灾害致使农村公路遭到损毀，阻碍交通，公路管理机构应当及时组织修复；难以及时修复时，由各级人民政府组织相关部门人员进行抢修，尽快恢复交通。
　　第二十一条 农村公路绿化规划由林业等部门负责编制并组织实施。

第五章 路政管理

　　第二十二条 在农村公路和公路用地范围内，禁止下列行为：
　　（一）搭建棚屋、设置摊点、招牌、路障、加油站和维修场所、洗车、停车场点及其他设施；
　　（二）利用机动车占路经营、打场、晒粮、倾倒垃圾、残土、积雪及堆放其他非公路养护、施工材料；
　　（三）采矿、取土、沤肥、养鱼、排放污水、燃烧物品、烧窑、制坯、种植作物等其他有碍通行的作业；
　　（四）填塞、挖掘或利用边沟灌溉、排水；
　　（五）擅自设置非公路标志、标识；
　　（六）擅自设卡收费；
　　（七）擅自开设平交道口；
　　（八）其他损坏、污染和影响农村公路畅通的行为。
　　第二十三条 在农村公路两侧开山炸石、砍伐树木和进行其他施工作业的，不得危及公路及其附属设施的安全；造成损坏的，应予修复或赔（补）偿。
　　第二十四条 任何单位和个人不得擅自占用、挖掘、损坏农村公路；不得擅自跨越农村公路设置广告、标语牌等设施。
　　修建跨越农村公路的桥梁、渡槽或者架设、埋设管线的，应当征求交通行政主管部门的意见。
　　第二十五条 在农村公路用地和农村公路建筑控制区内不得擅自修建建筑物、构筑物，确需修建的，应当征求交通行政主管部门的意见。
　　第二十六条 超限运输车辆、铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具，不得在农村公路上行驶，确需行驶的，应当采取保护措施，对农村公路造成损坏的，应予补偿。

第六章 法律责任

　　第二十七条 违反本办法规定，在农村公路上或农村公路用地范围内有下列行为之一的，由交通行政主管部门责令其停止违法行为，并按下列规定处罚：
　　（一）设置摊点、招牌的，处以20元以上200元以下罚款；
　　（二）设置路障、棚屋的，处以300元以上1000元以下罚款；
　　（三）沤肥、打场、晒物、燃烧物品的，处以50元以上500元以下罚款；
　　（四）设置加油站以及维修、洗车、停车场点的，处以1000元以上3000元以下罚款；
　　（五）利用机动车占路经营的，处以50元以上200元以下罚款；
　　（六）倾倒和堆放垃圾、淤泥或者其他非公路养护施工材料的，处以500元以上5000元以下罚款；
　　（七）采矿、取土、挖砂、养鱼、种植作物、烧窑、制坯、排放污水的，处以1000元以上1万元以下罚款；
　　（八）填塞、挖掘或利用边沟灌溉、排水的，处以100元以上500元以下罚款；
　　（九）擅自在公路上设卡、收费的，没收违法所得，并处以违法所得3倍以下罚款；没有违法所得的，处以2万元以下罚款。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；
　　（十）未经批准在公路上增设平面交叉道口的，责令其恢复原状，并处以3万元以上5万元以下罚款。
　　第二十八条 违反本办法规定，未经同意，擅自占用、挖掘、损坏公路的，由交通行政主管部门责令其停止违法行为，予以赔偿，并处以3000元以上3万元以下罚款。
　　未经市、区、县（市）交通行政主管部门同意或者未按照公路工程技术标准的要求跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线、电缆等设施，以及在公路用地范围内架设、埋设管线、电缆的，由交通行政主管部门责令其停止违法行为，并处以1万元以上3万元以下罚款。
　　第二十九条 违反本办法规定，擅自在公路两侧建筑控制区内修建建筑物、构筑物的，由交通行政主管部门责令其拆除，并处以1万元以上5万元以下罚款。
　　第三十条 违反本办法规定，未经批准超限车辆在有限定标准的公路上行驶的，由交通行政主管部门责令其停止违法行为，并处以1000元以上3万元以下罚款。
　　未经批准，铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具，在公路上行驶的，由交通行政主管部门责令其停止违法行为，并处以1000元以上3万元以下罚款。
　　第三十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，逾期不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
　　第三十二条 妨碍农村公路建设和养护，以及辱骂、殴打公路路政管理人员，妨碍相关人员执行公务的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附　　则

　　第三十三条 本办法自2008年1月1日起施行。