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对上海市电力公司查处窃电行为的若干问题法律探讨

吴忱学


【摘要】通过分析目前上海市电力公司在开展反窃电工作中的情况，对窃电处以违约金提出了自己的观点；并对窃电行为处以行政处罚的可行性进行了探讨；在查处窃电中寻求证据谈了自己的想法。将反窃电工作纳入法制化的轨道是一条必由之路。
【关键词】反窃电 违约金 行政处罚 证据

一、前言
盗窃电能一直是困扰电力正常供应和电力企业健康发展的一个突出问题。窃电行为不仅给国家和企业造成了巨大的经济损失，而且严重扰乱了正常的供电秩序，更造成了电力设施的损坏，形成重大的安全事故隐患，直接威胁着电网的安全。窃电之风的难以刹住，主要是一些单位和个人法制观念淡薄，错误地认为“窃电不算偷，窃电不犯法”；受经济利益驱动和诱惑，一些个体户、私营企业、承包或租赁经营的企业等，把窃电作为一种降低成本、牟取暴利的手段，因而千方百计、不择手段地窃电，形成了由过去个人窃电发展到现在单位窃电的现象。同时由于电能具有发、供、用同时完成和无影无踪的特点，窃电手段大多具有较强的隐蔽性，证据极易销毁或转移，尤其是对使用高技术窃电的取证难度较大，查处窃电案件不可能像查处其他盗窃案件那样“人赃俱获”，这给电力企业查处工作造成了很大的难度。
各地的供电公司对窃电行为都采取了严惩的态度，并逐步走上了法制化的道路。自江西省人大1999年颁布《江西省反窃电办法》，截至2003年，先后有6个省、市就反窃电制定了地方性的法规。上海电力公司对反窃电工作历来重视，就松江供电分公司而言，2003年全年共检查户数为47985户，查获窃电户212户，补收电量70.1万千瓦时，补收电费38.18万元及违约金98.82万元。然而，在反窃电过程中，也暴露出一些亟需完善和改进。以下是笔者对此的一些粗浅的认识。

二、对目前处理窃电行为“违约使用电费”的法律探讨
目前上海市电力公司对窃电行为的处理依据有《电力法》、《电力供应与使用条例》外，主要操作办法是《上海市电力公司供电营业细则》第八章第八十一条规定：
“本公司对查获的窃电者，除立即制止其窃电行为外，并可当场中止供电。
　　窃电者应按所窃电量补交电费，并承担补交电费三倍的违约使用电费。
　　拒绝承担窃电责任的，本公司可报请上海市电力管理部门依法处理。
　　窃电数额较大或情节严重的，本公司可提请司法机关依法追究刑事责任。”
根据细则，在实际的工作中，我们对窃电者补交电费同时收取了补交电费三倍的违约使用电费。实际上三倍违约使用电费有了惩罚的性质，而这种惩罚性质的违约金是否符合《合同法》的相关规定值得商榷。
“违约使用电费”是“违约金”的一种形式。根据法理我们知道：违约金是指当事人一方违反合同时应当向对方支付的一定数量的金钱或财物。根据现行合同法的规定，违约金具有以下法律特征：（1）是在合同中预先约定的（合同条款之一）。但目前现行的供用电合同中，对窃电的违约责任并没有作出明确的约定；（2）是一方违约时向对方支付的一定数额的金钱（定额损害赔偿金）；（3）是对承担赔偿责任的一种约定（不同于一般合同义务）。关于违约金的性质，一般认为，现行合同法所确立的违约金制度是不具有惩罚性的违约金制度，而基本属于赔偿性违约金制度。即使约定的违约金数额高于实际损失，也不能改变这种基本属性。因为根据《合同法》，如违约金数额过高时，违约方可请求人民法院适当予以降低。但现行的三倍违约金使用电费，则明显的带有惩罚性质，这与《合同法》的立法初衷有冲突。
窃电是一种违法行为。这在《上海市电力公司供电营业细则》第八章第八十条规定：“ 盗窃电能是违法行为”有明确的阐述。对于这种严重的违法行为，而仅处以“违约使用电费”的恢复权利性措施的民事制裁是不足以有威慑力，况且这种恢复权利性可行性尚值得商榷。我认为：窃电行为在主观上有明显的故意，严重扰乱了正常的供电秩序，其违法情节必须使违法者承担受惩罚的责任，即需要追加其承受不利法律后果的新义务。对于窃电这种违法行为，处以惩罚性措施的行政制裁或刑事制裁是恰如其分的法律制裁。

三、对窃电行为处以行政处罚的法律探讨
我们知道，所谓行政处罚，是国家行政机关对构成行政违法行为的公民，法人或者其他组织实施的行政法上的制裁。行政处罚的主体是由国家行政机关行使国家惩罚权的活动；行政处罚针对的是公民，法人或者其他组织违法行为的管理活动；行政处罚维护国家行政管理秩序的具体行政行为，其社会危害程序较犯罪低。根据行政处罚的概念和特征，我们发现若供电公司作为企业对窃电行为进行行政处罚，则存在行政处罚主体不合法的现象。
我国《电力法》第七条　：“电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业依法实行自主经营、自负盈亏，并接受电力管理部门的监督。”该条款明确了供电公司是一企业组织，不具有国家行政职能。目前，上海的电力管理部门是上海市经济委员会电力处。即该处具有对上海的窃电行为有行政处罚权，但由该处进行对上海地区窃电行为的处罚，几乎没有可操作性。
行政处罚原则上应当由国家行政机关行使，因为行政处罚在性质上是一项重要的国家行政权和国家制裁权。但是考虑到行政管理的实际需要和行政组织编制管理的现状，《行政处罚法》规定符合条件的非政府组织，经过行政机关的委托可以实施行政处罚。行政机关委托的组织实施行政处罚的条件是：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。目前，上海电力公司各供电分公司都具备行政机关委托的条件，每个供电分公司都成立了反窃电的班组；相关工作人员具有《用电检查证》；在用电检查工程中，有严格的程序规定。在技术鉴定方面，上海市电力公司也具有良好的条件，如在表计的鉴定，线路电能损耗鉴定方面都有一流的仪器仪表进行技术鉴定。因此，我认为，供电分公司完全符合《行政处罚法》被委托组织的条件，只要电力管理部门给予行政委托，供电公司就具备了行政处罚权，这也是目前比较具有可行性的方式。那么对打击窃电行为，保护国家资产，维护电网正常运营都具有重要的意义，也会有效地遏制窃电行为。

四、对查处窃电行为中证据的法律探讨
在查处窃电工作中，进行用电检查就是寻求窃电证据的一个重要过程。在这个过程中必须遵守法律的有关规定。如供电部门用非法的手段进行取证，那么在窃电的处理过程中势必陷入一种不利的境地。我认为：对窃电行为进行取证，是一种自主性或随意性很强的行为，往往表现为权利与权利的冲突，很容易出现违法乱纪和侵犯人权的情况。因此，在反窃电工作中依法取证是遵守法制的一种表现。在实际的用电检查中供电企业应依法配备用电检查人员。用电检查人员应当熟悉与供用电业务有关的法律、法规、政策、技术标准和供用电管理制度，并经相应的资格考试合格后，持《用电检查证》上岗工作。用电检查人员实施用电检查前应当按规定填写《用电检查工作单》，方能赴用户执行查电任务。用电检查人员进入用户的用电现场依法进行用电安全检查时，不得少于二人，并应当出示《用电检查证》。用户对用电检查人员依法履行职责，应当给予配合。只有严格按照法律程序进行用电检查，是确保查处窃电行为合法的重要前提。
在查处窃电行为中坚持实事求是，就是要从客观实际情况出发调查研究和分析问题，从而得出正确的认识和结论。用电检查人员在进行用电检查中，不能凭想当然，不能主观臆断。即使是经营特别丰富的用电检查人员，也必须深入细致的调查研究，根据现场的情况，从现场的细节中寻求窃电的证据。只有从客观实际出发，才能在许多复杂的窃电行为中寻的证据。我认为在查处窃电行为中，必须要克服先入为主和偏听偏信的心理。特别对于举报的案件，一定要克服这种心里倾向和偏见，客观全面的收集窃电证据，不能只收集或使用符合自己主观需要的证据，更不能为了所谓的“工作需要”而弄需作假，甚至是制造或使用虚假证据。
目前，我国法定的证据有物证、书证；证人证言；被害人陈述；犯罪嫌疑人、被告人陈述和辩解；鉴定结论；勘验检查笔录；视听材料等七种。我认为在反窃电工作中特别要注重物证；鉴定结论；视听材料四种证据。物证是以其内在属性、外部形态、空间方位等存在的特征证明案件事实的物体和痕迹。现在大多的窃电行为，大多都有物证可寻，如“U”字窃电，跨越表计窃电等，都有明显的物体和痕迹。鉴定结论是有鉴定资格的专业人员和机构就案件中的专门问题向司法机关提供的结论性的意见。对于私自开启表计封印的窃电行为，表计强制鉴定中心的鉴定结论是认定窃电行为的重要证据。视听材料是以录音、录像、电子计算机及其其他电磁方式记录储存的音像信息证明案件事实的证据。对于该类证据就要求用电检查人员，在查处窃电过程中，注重对视听材料的收集，如对现场录像、拍照的工作的开展。

五、结束语
上述种种，不仅要求我们的用电检查人员要具备相应的专业技术，而且也需要有一定的法律知识和法律意识，唯如此才能避免在对反窃电的处罚中处于被动。在反窃电工作的开展中，我们认识到该项工作的长期性、复杂性和艰巨性。其中，将反窃电工作纳入法制化的轨道是其重中之重。我党在十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方针。我们在查处窃电的过程中必须坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，开展反窃电工作中贯彻法制化，是一种将依法治国的思想理念转变成社会实践的活动。我相信，只有依法打击窃电的行为，才能真正打击窃电的歪风邪气，保护供电企业正常运营，最终在法律的框架下构建崭新的供用电秩序。


参考文献：
《合同法新论·总则》 中国政法大学出版社
《行政法与行政诉讼法》 高等教育出版社
《证据法学》 法律教育出版社



教育部


高等学校医疗保健机构工作规程
教育部


第一章 总 则
第一条 为贯彻《学校卫生工作条例》，加强对高等学校医疗保健机构的管理，提高医疗保健工作质量，提高师生员工健康水平，特制定本规程。
第二条 高等学校医疗保健机构指设在高等学校内、主要为师生员工提供医疗保健服务的机构，按学校规模大小及服务对象多少分别设置校医院或卫生科。
第三条 高等学校医疗保健机构应坚持面向全体师生员工、贯彻预防为主的工作方针，树立为教学服务、为提高师生健康水平服务的工作宗旨。
第四条 高等学校医疗保健机构的主要任务是：监测学校人群的健康状况；开展学校健康教育；负责学校常见病和传染病的防治；对影响学校人群健康的有害因素实施医务监督。

第二章 基本职责
第五条 负责新生入学健康检查，定期对学校各类人员进行健康检查；对各类健康检查资料进行统计分析，并根据存在问题及时采取有效防治措施。
第六条 对患病体弱学生实施医疗照顾；对因病不能坚持学习者，根据学籍管理规定，提出休、退学处理意见。
第七条 对学校社区内危重病例实施抢救。校内医疗保健机构不能处理的危重及疑难病例，应当及时转上级医疗机构诊治。
第八条 协助教务部门开设大学生健康教育课程（选修课或必修课）或定期举办健康教育讲座，增强学生自我保健能力，促进学生建立健康的生活方式和良好的卫生习惯。
第九条 开展学校社区内医疗服务，做好各种常见病和多发病的诊治、控制工作。
第十条 贯彻执行传染病防治法规，做好学校社区内传染病预防和管理工作。
第十一条 对学校教学卫生、体育卫生、劳动卫生、环境卫生、饮食与营养卫生等实施医务监督，并提供咨询和技术指导。
第十二条 根据国家有关规定，结合学校实际情况，积极协助学校有关部门对公费医疗进行改革和管理。

第三章 管 理
第十三条 高等学校医疗保健机构的设置，由各高等学校按《医疗机构管理条例》规定，报所在地卫生行政部门审批。
第十四条 高等学校医疗保健机构受主管校长直接领导，或由主管校长委托总务部门领导，业务上接受当地卫生行政部门的监督和指导。
第十五条 高等学校医疗保健机构人员编制，应根据服务对象的总人数及任务，结合学校的实际情况，参照国家有关规定具体核定。卫生技术人员应占其总编制的80％以上。其中，中、高级技术职务人员应达到卫生技术人员总数的60％左右。
第十六条 高等学校医疗保健机构的科室设置，除执行《医疗机构基本标准（试行）》中相应等级医院及综合门诊部的有关规定外，根据学校卫生工作的特点，应设立健康教育及心理咨询科室（组），或设专人负责该项工作。有条件的校医院可设置适当数量高知病房。
第十七条 校医院（卫生科）的管理，实行院（科）长负责制，院（科）长由所在学校任命。
第十八条 校医院（卫生科）应按照《医疗机构管理条例》的规定，建立以岗位责任制为中心的规章制度。应明确各科室人员职责权限，执行各项保健医疗护理常规和技术操作规程。
第十九条 高等学校卫生技术人员的专业技术职务聘任按国家有关规定执行，卫生技术人员的业务进修纳入学校工作计划。
第二十条 高等学校卫生技术人员的卫生保健津贴，按照国家有关规定执行。
第二十一条 高等学校医疗保健机构的基本建设应纳入学校基建总体规划。其建筑面积按《医疗机构基本标准（试行）》或《普通高校建筑面积标准》的有关规定执行。
第二十二条 高等学校医疗保健机构的基建与设备费、经常性经费、预防经费、健康教育经费，应纳入学校年度预算。
第二十三条 高等学校医疗保健机构要加强自身建设和管理，提高医疗技术水平和服务质量，减少转诊，降低公费医疗支出。

第四章 奖励与处罚
第二十四条 在高等学校医疗保健工作中有突出贡献或长期从事高等学校医疗保健工作成绩显著者，学校及教育行政部门应当给予表彰和奖励。
第二十五条 医风恶劣、工作不负责任而导致医疗事故者，应根据国务院发布的《医疗事故处理办法》予以处理。

第五章 附 则
第二十六条 本规程自颁布之日起实施。



1998年4月22日