关于加强住房城乡建设行政复议工作的若干意见
住房和城乡建设部
关于加强住房城乡建设行政复议工作的若干意见
建法[2009]297号
各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局，部机关各单位：
近年来，按照党中央、国务院的要求，各级住房城乡建设部门严格执行《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，有效发挥了行政复议在化解行政争议、推进依法行政、促进社会和谐稳定中的重要作用。同时，住房城乡建设行政复议工作还面临不少问题，有的领导对行政复议工作不重视，有的地方对受理行政复议申请不积极，行政复议办案质量有待进一步提高，行政复议能力建设也需要进一步加强。为深入贯彻落实科学发展观，加强住房城乡建设行政复议工作，特提出如下意见：
一、畅通行政复议渠道，积极受理行政复议案件
要进一步畅通行政复议渠道，热情接待申请人，积极受理行政复议案件，切实维护人民群众的行政复议请求权。
凡符合法定受理条件的行政复议申请，都必须依法受理。以下情况的复议申请都应当依法受理：经审查不能证明申请人已经超过行政复议申请期限的；不能判断申请人与具体行政行为无利害关系的；申请人不服请求住房城乡建设部门履行保护其人身权、财产权等法定职责的投诉处理决定申请行政复议的。
对依法确实不属于行政复议范围或者应当通过其他途径解决的事项，要耐心解答申请人的诉求和疑惑，告知其解决问题的途径。
（一）对信访处理意见不服申请行政复议的，应当告知申请人依照《信访条例》的规定申请复查、复核；
（二）对举报、控告处理决定不服申请行政复议的，应当告知申请人按照举报、控告的相关规定表达诉求；
（三）对行政复议决定不服申请行政复议的，应当告知申请人可以依法向人民法院提起行政诉讼；
（四）被申请人的具体行政行为依法不属于本机关职责范围的，应当告知其向当地人民政府或者具有相应职责的上级主管部门申请复议；
（五）被申请人的具体行政行为依法经上级行政机关批准的，应当告知申请人以批准机关为被申请人申请行政复议。
加强与其他行政复议机关和人民法院的沟通和联系。不同申请人就同一事项向两个或者两个以上有权受理的行政机关申请行政复议的，要依法受理，并及时与相关的行政复议机关沟通协调。人民法院已受理同一申请人就同一事项提起的行政诉讼的，行政复议机关不得再受理其行政复议申请；人民法院已受理不同申请人就同一事项提起的行政诉讼的，行政复议机关可以中止行政复议，待人民法院作出判决后再恢复审理。
二、提高行政复议案件办理质量和效率，努力做到“定纷止争、案结事了”
在案件办理中，要始终把是否有效化解矛盾作为衡量行政复议办案质量的重要标准，不断提高办案质量，努力做到政治上维护大局、法律上无懈可击、维护群众权益合法合理。
落实《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，制定和完善行政复议工作规程，规范案件受理、审查、决定等程序，完善案件集体讨论、征求专家意见、听证等制度，进一步提高案件办理的透明度，防止暗箱操作、偏听偏信，保证案件受理有据、审理有序、裁决合法。行政复议机构应当自收到行政复议申请之日起5个工作日内审查决定是否受理。被申请人收到提出答复通知书10日内应当提交答复意见。除依法延长审理期限外，行政复议机关要在60日内作出行政复议决定。
在案件办理中，对行政复议机关确认被复议的具体行政行为正确而相对人不理解等情况，应当主动宣传法律法规，耐心解释说明，力争使当事人理解接受。
严格依照法定职责、法定程序受理、审理行政复议案件，尽可能方便当事人，提高办案效率，提供优质服务。要建立激励机制，充分激发和调动行政复议工作人员的积极性、主动性和创造性。不断提高行政复议工作信息化水平，为保证行政复议办案质量和效率提供技术支持。
三、创新行政复议工作机制，增强行政复议的公信力和权威性
要根据行政复议的客观规律，以提高行政复议的公信力和权威性为目标，不断完善和创新行政复议工作机制。
要灵活运用书面审理、实地调查、公开听证等多样化审理方式。区别行政争议案件的繁简程度，对事实清楚、争议不大的案件，可以书面审理为主；对事实不清、争议较大的案件，要认真核实情况，可以实地调查核实证据，充分听取专家和有关各方意见；对案情复杂、社会关注的重要案件，还要采取当面审理、公开听证等方式。
对符合《行政复议法实施条例》规定、有可能达成和解的行政复议案件，行政复议机构收到行政复议申请后，可以主动与当事人沟通，引导当事人达成和解；案件受理后达成和解的，由行政复议机关根据申请人提交的撤回行政复议申请或者和解协议，终止行政复议。
对符合《行政复议法实施条例》规定、有调解可能的案件，行政复议机构要坚持自愿、合法的原则，及时提出调解方案，认真做好解释和说服工作，引导申请人与被申请人达成一致意见，并依法制作调解书结案。要加大对城市房屋拆迁、城乡规划等类型行政复议案件的调解力度，积极与申请人、被申请人和第三人协商，尽可能通过调解化解矛盾，解决争议。
要通过行政复议意见书和建议书，及时提出改进工作、规范执法、纠正错误、加强管理的意见建议，有关行政机关要将落实情况及时向行政复议机关报告。行政复议机构在办理案件过程中发现群众反映强烈的问题或有突发事件苗头的，应当督促被申请人采取必要的应对措施，并向行政复议机关报告。
四、加强行政复议能力建设，为做好行政复议工作提供组织保障
要积极创造条件，健全行政复议工作机构，不断提高工作人员素质，切实保障行政复议工作顺利开展。
要根据《行政复议法实施条例》的规定和实际工作需要，为行政复议机构充实和调剂专职行政复议人员，切实保证一般案件至少有2人承办、重大复杂案件有3人承办，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。
要按照《行政复议法》的规定，将行政复议活动所需经费列入机关预算，保障行政复议工作的经费支出。要根据行政复议工作中接待群众、调查取证、现场勘验，以及举行当面审理、公开听证的客观需要，为行政复议机构提供接待场所，配备必要设备。
要采取切实措施，不断提高行政复议人员的政治素质和业务素质，强化其政治意识、大局意识和责任意识；加强学习，不仅要学习《行政复议法》，还要重视学习相关的法律法规，确保准确地适用法律；不断加强行政复议人员的作风建设，树立求真务实、团结协作、严谨细致、清正廉洁的工作作风。
五、加强行政复议指导、监督和宣传工作，确保行政复议工作整体推进、协调发展
要通过工作座谈会、经验交流会等方式，总结交流工作经验，研究行政复议工作中的共性问题；定期组织对行政复议人员的培训；宣传表彰在行政复议工作中做出显著成绩的单位和个人。
上级行政复议机关要依法对下级行政机关受理行政复议申请、执行行政复议决定、落实行政复议意见书等情况进行监督，必要时组织行政复议工作检查。
要落实重大行政复议决定报上级行政复议机关备案制度，具有重大社会影响的案件、群体性行政复议案件和审理中存在重大意见分歧的案件，在作出行政复议决定的15日内报上级行政复议机关备案。
要按照《关于建立住房城乡建设系统行政复议和应诉案件统计报告制度的通知》要求，定期报送行政复议、行政应诉案件统计报表和行政复议案件分析报告。
要充分运用报刊、网络、广播电视等多种形式，宣传行政复议法律制度的基本知识以及行政复议的成效和作用，使更多的人选择行政复议渠道表达利益诉求。
各级住房城乡建设部门要提高认识，加强对行政复议工作的领导，把行政复议工作摆在更加突出的位置，经常听取有关工作汇报，积极支持和督促行政复议机构依法办理行政复议案件，认真研究解决行政复议工作中遇到的困难和问题，切实做好行政复议工作。
中华人民共和国住房和城乡建设部
二〇〇九年十二月三十日
人事争议案件的法律适用问题急待规范
——目前最好的一个关于人事争议案件的法律适用的地方法院司法文件
——关于最高人民法院[法释（2003）13号]司法解释有关具体问题的思考（五）
四川精济律师事务所 何宁湘律师
[ 问题的由来 ]
自最高人民法院2003年9月5日生效施行的法释[2003]13号司法解释《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》正式使人事案件的处理进入司法程序至今已过去整整一年了。在这一年中，人事争议案件诉讼司法实践也不可避免的遇到了仲裁前置、法院管辖、受理、仲裁委的不受理、仲裁决定与仲裁裁决、程序问题与实体问题、人事政策文件与劳动法律法规的适用等诸多问题，其中表现最为普遍是审理人事争议案件的法律适用问题。
在此期间，由于法释[2003]13号司法解释的起草者们并未估计到上述问题大量出现以及基层人民法院与人民群众的强烈反映，更不可能在该司法解释中对上述问题规定，故北京市高级人民法院率先出台了《关于事业单位人事争议案件受理和管辖问题的通知》。对法律适用问题这一重大问题，最高人民法院出台了法函[2004]30号《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》。四川省高级人民法院、江苏省高级人民法院等也相继出台地方法院司法文件。但从北京市、四川省高级人民法院的司法文件规定中，仅仅是解决管辖、受理等程序方面的问题作了具体规定，但对上述大部问题仍未能涉及且各地规定不尽一致，它将导致审判结果存在较大差异。而最高人民法院法函[2004]30号司法文件虽对“审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定”、“对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定”对法释[2003]13号司法解释作了进一步规定，但其不但没有很好地解决存在的问题，反而引出更多的新问题（注：参见《浅析最高人民法院法函[2004]30号文存在的有关问题》一文）。因此，人事争议案件的法律适用问题急待规范。
最近获悉江苏省高级人民法院于2004年6月18日出台了苏高法审委[2004]114号《关于审理事业单位人事争议案件若干问题的意见》。该文对当前人事争议诉讼案件出现的诸多问题均作出了地方性司法实践具体规定，它是目前最好的、最全面的一个关于人事争议案件法律适用的地方法院司法文件（注：由于该文为法院审判委员会文件，一般不向社会公布，网上贴出最早的为：2004年8月20日徐州人才人事网-http://www.xzrsrc.gov.cn/index.asp），下面着重对该司法文件的具体规定作一个粗浅解读。
[ 条文解读 ]
一、管辖与受理： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
1、事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生争议，当事人对人事争议仲裁委员会的仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起15日内向人民法院起诉的，人民法院应依法受理；未经人事争议仲裁委员会仲裁的，人民法院不予受理。
2、事业单位人事争议案件由事业单位所在地或者聘用合同履行地的基层人民法院管辖。
3、人民法院审理事业单位人事争议案件的案由为“人事争议”。
4、人民法院受理事业单位人事争议案件，应当以争议的双方为诉讼当事人。
【条文解读】
1、法院受理范围为：事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生争议。该规定以聘用合同为准，没有附加事业单位人员的身份条件，应理解为只要是同事业单位签订了聘用合同的人，至于什么身份已不重要，这样将事业单位现存各类人员归为一类，享有同样的权利义务的做法，非常好，对全体人员都公平，一视同仁，当然事业单位的工人签订劳动合同的除外。
规定未经人事争议仲裁前置程序的人民法院不受理。这里的“仲裁裁决”应包括仲裁委员会作出的《裁决书》与《决定书》、《通知书》，即广义的仲裁裁决概念。
2、地域管辖：一般情形下，事业单位所在地与聘用合同履行地同一，但亦有特殊情形，如事业单位的外地或本地其他行政区域的工作办事机构，此时由诉讼当事人选择。
3、诉讼当事人：即由聘用合同而产生的法律上的、直接利害关系的当事人。
二、法律适用： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
8、人事争议案件的处理，应当依照有关的法律、行政法规和地方性法规办理；法律、行政法规和地方性法规没有明确规定的，可以参照与法律、法规不相抵触的部门规章、国家有关人事政策、地方政府规章及人事管理规范性文件处理；前述规定、规章及规范性文件均未明确，纠纷的性质与劳动争议又比较相似的，也可以参照处理劳动争议的相关规定进行处理。
9、事业单位经过职工代表大会通过并已公示的规章制度，与法律、行政法规及政策规定不相抵触的，可以作为处理人事争议案件的参考。
【条文解读】
1、该条文对审理人事争议案件的法律适用方面作出了符合我国人事制度现状的规定。其适用顺序：1、适用法律法规；2、参照与法不抵触的部门规章、人事政策、政府规章、人事管理规范性文件处理；3、参照处理劳动争议的相关规定进行处理；
2、与法律不抵触的“事业单位经过职工代表大会通过并已公示的规章制度”作为参考。
3、存在的问题是：(1)、与最高人民法院法释[2003]13号司法解释与法函[2004]30号司法文件关于“适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”的规定直接抵触。虽然最高人民法院的规定存在不明确、不具体、不宜审判操作的问题，但相对而言是“上位法”，而苏高法审委[2004]114号是“下位法”，这里出现了司法解释代替了立法，而地方法院的文件又与司法解释相抵触的重大法律制度问题。(2)、《立法法》生效施行后，新颁布部门规章已不属于行政法规范围，那么人事政策、政府规章、人事管理规范性文件的参照是否合法；(3)、基层法院是否具有认定部门规章、人事政策、政府规章、人事管理规范性文件是否与法律法规抵触的权利与能力；(4)、人民法院审理各类案件只能适用法律法规，对于其他的规范如何参照、如何参考，参照与参考是否具有法律效力。
三、举证： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
10、事业单位与其工作人员订立聘用合同，应当作为当事人提交的证据材料。
11、因事业单位作出的辞退、减少劳动报酬、计算工作人员工作年限等决定而发生的人事争议，事业单位负举证责任。
【条文解读】
1、第10条规定《聘用合同》是双方必须举证的证据材料。
2、第11条规定了事业单位的举证责任，即举证责任分配中事业单位负有的举证倒置的责任方面。
四、审理： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
12、事业单位对其工作人员作出的辞退等处理决定确有错误的，人民法院可以依法判决予以撤销。
对于追索劳动报酬、培训费用及其他相关费用的人事争议案件，给付数额不当的，人民法院可以予以变更。
15、人民法院依法受理的事业单位人事争议案件，由审理劳动争议案件的审判庭进行审理。
【条文解读】
1、第12条规定了人民法院作出实体裁决的方面与具体操作。
2、第15条是人民法院职权范围与当事人没有直接关系，人事争议与劳动争议案件均由人民法院民庭审理，这里只是作再次明确。对于法院没有执行该规定的，如当法院将人事争议案件交由行政庭或其他审判庭审理的情形时，当事人可以提出异议或向上级人民法院、人民检察院提出监督请求。如果向受诉法院提出异议而未获准的，当事人可以作为上诉理由。
五、执行： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
5、事业单位人事争议仲裁裁决书生效后，一方当事人在规定的期限内不起诉又不履行的，另一方当事人可以向人民法院申请执行，人民法院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的执行程序办理。
6、事业单位人事争议当事人向人民法院申请执行的期限为一年，自人事仲裁裁决书规定履行期间的最后一日起计算。
