关于印发财政监察专员办事处开展中央基层预算单位综合财政监管试点工作实施方案的通知
财政部
关于印发财政监察专员办事处开展中央基层预算单位综合财政监管试点工作实施方案的通知
财监[2010]106号
党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，新疆生产建设兵团，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：
为推进财政科学化精细化管理，规范中央基层预算单位财政财务管理，确保财政政策执行到位，提高财政管理绩效，经研究，我部决定自2011年1月1日起，在吉林、上海、青岛、海南、四川、陕西等6省市开展中央基层预算单位综合财政监管试点工作。
现将《财政监察专员办事处开展中央基层预算单位综合财政监管试点工作实施方案》印发给你们，请认真遵照执行。中央基层预算单位综合财政监管工作涉及面广，进行试点的部门和单位要加强领导，精心组织，周密部署，及时反馈试点情况和出现的问题。具体实施办法另行制定下发。
附件：财政监察专员办事处开展中央基层预算单位综合财政监管试点工作实施方案
财政部
二○一○年十一月四日
附件：
财政监察专员办事处开展中央基层预算单位
综合财政监管试点工作实施方案
为推进财政科学化精细化管理，加强中央基层预算单位（以下简称基层单位）的财政监管，结合财政部驻各地财政监察专员办事处（以下简称专员办）机构设置和职能定位，根据财政部《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》（财办[2009]37号）的要求，制定专员办开展基层单位综合财政监管试点工作实施方案。
一、专员办开展综合财政监管的必要性
基层单位数量多、管理级次多、预算支出及资产总量大，中央政府本级预算安排的资金以及形成的资产主要由基层单位占有和使用。从近几年情况看，基层单位预算、资产、财务管理相对薄弱，政策执行不到位、资金使用效益不高、资产闲置浪费、私设“小金库”等问题仍比较突出，基层单位的财政管理状况制约了财政管理水平的提高。为督促基层单位规范预算、资产、财务管理，及时了解、反映基层单位执行财政政策中存在的问题，协助中央主管部门加强所属基层单位管理，应充分发挥派出机构的作用，推进专员办就地开展基层单位综合财政监管。
二、指导思想和总体目标
根据财政部党组关于深入贯彻落实科学发展观，着力推进财政科学化精细化管理的总体要求，结合基层单位财政管理现状，专员办开展基层单位综合财政监管的指导思想和总体目标是：以全面推进财政科学化精细化管理的要求为指导，发挥专员办就地监管的优势，充分利用现代信息技术，转变监管理念，调整监管方式，统筹兼顾、内外推进、先行试点、分步实施，逐步构建与财政部机构设置特点相适应的“分级管理、权责明确、规范透明、相互制衡、运转高效”的基层单位综合财政监管机制。
三、基本原则
（一）监管与服务相结合。按照不改变中央部门管理权限、不扩大专员办行政审批范围、不增加基层单位负担的基本要求，通过开展综合财政监管，有针对性地指导基层单位提高预算、资产、财务和会计管理水平，及时向财政部反映基层单位执行财政政策过程中急需解决的问题，提出完善财政政策的意见和建议。
（二）综合监管机制与信息技术相结合。充分依托信息技术，通过采集监管信息、分析预警，实现动态监管，提高监管的时效性，促进财政监督由突击性专项检查向常态化、规范化监管转变。
（三）预算、资产、财务、会计监管相结合。在全面掌握基层单位财政管理信息的基础上，促进预算、资产、财务和会计监管的相互衔接、互为补充。
（四）非现场监管与现场检查相结合。进一步规范专员办财政管理行为，建立标准化的日常管理信息分析、利用流程，提高现场检查的针对性和有效性。
四、主要内容
（一）监管方式。探索建立非现场监管和现场检查相结合的监管方式，通过非现场监管实现对基层单位监管范围的全覆盖，通过现场检查突出监管的重点。
1.建立财政监管信息采集机制。充分利用现代化信息技术，通过利用金财工程数据、共享其他监管机构信息、基层单位报备以及实时监测等，及时掌握基层单位预算、资产和财务会计管理等财政管理信息。
2.注重对各类财政监管信息的综合分析。专员办通过综合运用年度对比分析、单位比较分析和财政管理事项的关联分析等方法，对采集的有关数据、信息进行分析，及时发现存在的问题，并对基层单位政策执行情况进行评价。
3.指导基层单位规范财务管理。专员办通过约谈、走访和调研等方式，进一步了解非现场监管发现的问题，并针对问题的不同情况，指导基层单位规范财务管理，或及时反映上报财政部。
4.有重点地开展现场检查。根据非现场监管掌握的情况和财政部年度工作重点，通过专项检查和重点检查等方式，深入了解基层单位预算、资产、财务的管理情况。
（二）财政监管事项。
1.预算编制执行方面。通过采集、分析基层单位预算编制、执行和决算等信息，及时发现和纠正预算编制中存在的问题，提出改进预算编制的建议；加强对基层单位预算执行情况的日常监管，及时掌握基层单位预算执行进度，反映预算执行中存在的问题，督促基层单位严格预算执行。
2.资产管理方面。通过采集、分析基层单位资产管理信息，及时掌握基层单位国有资产的使用状态，重点关注国有资产对外投资、出租、出借和处置情况，按规定及时监缴各项资产出租、出借和处置收入。
3.国库集中支付方面。做好基层单位财政直接支付审核工作，利用国库集中支付外围平台，加强对基层单位财政授权支付的监督，提高财政资金支付情况的监督成效。
4.政府采购管理方面。加强对基层单位执行政府采购制度的日常监督，督促基层单位做好政府采购预算和采购计划编报，及时反映政府采购执行中的问题，严格政府采购制度执行。
5.非税收入管理方面。加强对基层单位非税收入政策实施及征管情况的监督检查，强化专员办对财政票据使用情况的监督，并做好基层单位票据使用的核销工作。
6.财务、会计管理方面。对基层单位财务、会计等内部管理制度建设、内控制度执行等情况进行日常监督。
7.银行账户管理方面。做好基层单位银行账户审批、备案、年检以及监督检查工作，督促基层单位严格按制度规定管理使用银行账户。
（三）内部职责分工。专员办应以基层单位性质为分类的主线，以业务和行业分类为辅线，整合处室分工，归口管理，明确职责，依法行政，规范内部工作流程，避免内部多头监管，提高工作效率。
五、试点范围和时间
专员办开展综合财政监管是对现行基层单位财政管理模式和专员办工作方式的调整和完善，涉及面广，为稳妥起见，先行选择吉林、上海、青岛、海南、四川、陕西专员办自2011年1月起进行试点，对本行政区域内基层单位开展综合财政监管。
六、配套措施
专员办开展综合财政监管，涉及财政管理的各个方面，是一项复杂的系统工程，必须制定相关的配套措施，扎实做好制度性和操作性的基础工作，确保此项工作的顺利进行。
（一）制定配套管理办法。在充分听取各方意见的基础上，制定实施办法等配套制度，为专员办顺利开展试点工作提供制度保证。
（二）建立综合财政监管信息系统。根据专员办和基层单位的特点，建立基层单位综合财政监管信息系统，与“金财工程”有关信息系统进行对接，充分利用已有信息管理系统采集的各类数据、信息，开发有效的数据分析软件，及时反映基层单位财政管理状况。
（三）建立信息沟通反馈机制。专员办要及时向财政部反馈基层单位财政管理中存在的问题，为财政部加强财政管理提供信息支持；加强和规范专员办与中央主管部门的信息沟通，构建财政部、中央主管部门和专员办之间上下互动、协调配合、紧密衔接的信息沟通反馈体系。
（四）加强政策宣传和业务培训。加强宣传工作，听取基层单位对加强财政管理的意见，取得基层单位的理解和配合。加强对试点专员办的培训，全方位培训财政业务，引导专员办调整监管的理念、方式、内容和方法。
香港与内地反贪机关的比较分析
孟 波
（ 兰州大学 甘肃 730020 ）
[摘要] 本文对香港和内地的反贪机关在成立背景、组织机构、职责职权和政策立法上存在着众多的不同之处的比较，提出了我国人民检察机关中的反贪污贿赂局在今后的反腐倡廉工作中所要解决的六个方面的问题：即反贪机关地位、权力、工作任务、取证方法、救济机制和组织建设。从而，为两地的反贪机关在反腐倡廉工作上的相互借鉴，取长补短提出一些可行性的建议。
[关键词] 香港廉政公署 反贪污贿赂局 贪污腐败 反腐倡廉
贪污腐败犯罪是古往今来各个社会所共同关注的焦点。它的存在和蔓延是一个国家长治久安的大敌。我国进入市场经济之后，贪污腐败现象愈演愈烈；贪污腐败者的财产也如同天文数字；贪污腐败者的级别也越来越高等等，这些现象严重的损害了党和国家在人民心目中的威信；扰乱了正常的社会主义现代化经济建设的秩序；阻碍了中国的对外开放、对内改革的步伐。它的存在和膨胀已经引起了党和国家领导人的高度重视。本文试通过对香港反贪机关—香港廉政公署的建设、运作和职权的分析来指导我国主要的反贪机关—反贪污贿赂局的改革和发展。进而，使香港和内地两个反贪机关各自发扬长处，弥补不足，相互借鉴，相互合作，促进各自的自我完善和发展，分别为香港和内地的经济发展起到保驾护航的作用。
一、 香 港 廉 政 公 署
香港廉政公署的全称是“香港特派廉政专员公署”（Independent Commission Against Corruption , ICAC），它于1973年2月17日由当时的港督麦理浩爵士在立法局会议上宣布组建。随着1974年2月15日《香港特派廉政专员公署条例》的颁布而赋予权力得以成立。香港廉政公署的使命是：廉政公署致力维护本港的公平正义、安定繁荣、务必与全体市民齐心协力，坚定不移，以执法、教育、预防三管齐下，肃贪倡廉。为完成这一使命，廉政公署下属了廉政专员办公室和三个专门的职能责任部门，即执行处，防止贪污处和社区关系处。同时，香港政府还颁布了三个条例以授予廉政公署在肃贪倡廉上的权力，它们是《香港特派廉政专员公署条例》（Independent Commission Against Corruption Ordinance，共18条）、《防止贪污贿赂条例》（Prevention Of Bribery Ordinance，共35条）、《舞弊及非法行为条例》（Corrupt And Illegal Practices Ordinance ，共29条）。①通过这些机构的建设与法规的颁布为香港贪污腐败分子逐步编制起一扇疏而不漏的天网，也为促进香港经济的稳定和繁荣起到了不可磨灭的贡献。根据1999年美国传统基金会和《华尔街日报》的自由经济指数显示，香港连续6年被评为全球最自由的地方；在全球140经济体系中，香港被评为最具有竞争力的经济体系；在亚洲最廉洁的城市中，香港位列第三。②与此同时，香港政府为了保证廉政公署自身的清政廉洁和高效的工作，它委任了社会各界贤达组成四个委员会对廉政公署的工作进行监督，委员会的主席由非官方人士担任。这些委员会是：贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会和社区关系市民咨询委员会。③
总之，香港反贪机关通过对自身组织的建设和完善，以及对其监督机构的设置从多个层面保证了香港廉政公署的高效有力、清政廉明的工作作风和肃贪倡廉的工作宗旨。它的设立、发展和完善是整个香港经济正常有序进行的奠基石！
二、反 贪 污 贿 赂 局
在我国内地，中华人民共和国人民检察院是国家法律的监督机关。④最早承担反腐倡廉工作角色的是各级检察机关内部的经济检察部门。后来，随着我国反腐败斗争的需要成立了集举报、侦查、预防功能于一身的权威反贪机构—反贪污贿赂局即反贪局。1989年8月18日全国第一个反贪局在广东省人民检察院成立。1995年11月10日最高人民检察院将贪污贿赂检察厅更名为反贪污贿赂总局以指导全国范围内的各级反贪局的工作。从此，内地的反贪工作进入了更加专门化、正规化的轨道，它的成立标志着内地反贪污贿赂斗争达到一个新的起点！
各级反贪局的职责是：受理举报中心移送的经济案件；调查贪污、贿赂重大经济犯罪；分析贪污、贿赂重大经济犯罪的情况、特点、规律及趋势；研究贪污、贿赂重大经济犯罪的调查措施、手段和对策；制订调查工作和预防工作的有关规定。⑤各级反贪局对内受到各级检察院院长、检察委员会的监督和制约，对外受到各级人民代表大会和常务委员会的监督并依法向其报告工作。⑥各级反贪局的工作人员隶属于国家公务员序列，受到政府机关对于公务员的规范要求的限制。同时，在我国还有中国共产党纪律检查委员会和国务院监察部负责反贪工作。前者主要是对各级党组织中的党员干部和一般党员的违纪行为进行检查监督，其处分属于党纪处分。后者主要是对国家机关任命的领导干部的违法乱纪行为（在检察机关立案的标准之下的行为）进行检查处理，其处分属于行政处分。
总之，在党的纪律检查部门、国家的行政监察部门和司法机关内部的专职反贪部门的三重治理下，我国的腐败问题正得到遏制。政治、经济、生活在党的十六大的光辉指引下和全国人民第十次代表大会的正确的指导下正沿着计定的目标健康的前进。但同时，我们应当看到反腐倡廉工作是一项任重道远的长期性、艰苦性、复杂性的工作，对此我们要报以充分的决心和信心，以百折不挠的精神和毅力把反腐败工作进行到底！
三、香港与内地反贪机关的比较
通过对香港廉政公署和内地反贪局的组织机构建设和职责职权的界定的分析，我们可以发现两者在许多方面有着不同之处，从而决定了两者在处理反贪污贿赂工作上的方式和效果有所不同。其不同之处主要表现在以下的六点上：
（一）两者的地位不同。廉政公署是一个与所有的政府机关相脱离的独立的反贪机构。其首长廉政专员依法直接向政府最高首长负责，也仅仅向他负责。其职员不隶属于香港公务员序列，他们大部分是以和约方式聘用或借调于香港警方。这样廉政公署及其人员从地位上具有较大的独立性，以便其更好的发挥检查、监督职能。相比而言，我国内地的反贪局及其工作人员对内、对外都受到一定条件的制约，造成其在工作之中受到的干扰和压力也十分的巨大，不利于独立的反贪工作的开展。
（二）两者的权力不同。香港廉政公署除了拥有反贪工作所需的基本权力之外，甚至还拥有一些特权。如无须手令（Without Warrant）而逮捕；有权搜查可疑的楼宇、扣押犯罪的相关财物；有权调查任何的金融机构等等，⑦这些权力的合理运用都有效的提高了香港廉政公署打击腐败的力度，提升了香港政府的威信；保证了香港经济的稳定和繁荣。相比而言，我国的反贪局一般只拥有调查权，很多其他在反贪工作中所必须的权力被受到限制，如反贪局侦查案件的拘留和逮捕就需要提交公安机关来执行，这样一旦两个司法机关配合不够密切就很容易给犯罪分子以可乘之机。进而，不利于打击腐败，有损于政府的形象，加大了反贪机关工作的难度。
（三）两者的工作任务不同。香港廉政公署“三管齐下”从执法、防贪、教育三个方面入手，防微杜渐，防患于未然。它十分强调在反腐败工作中教育的作用。通过其下属的社会关系科（一科、二科）与当地的媒体、社区教育机构合作深入社区开展肃贪倡廉工作，向他们灌输反腐的意识，解释反贪污法例的条文，教导他们如何应付工作中的贪污问题，如何向廉政公署举报和投诉，推广诚实、守信、公平的商业价值观。相比而言，我国的反贪机关受到人力、物力、财力的限制，在这方面进行的工作较少，这也是我们今后反贪工作所要努力的方向之一。
（四）两者的取证方法不同。香港廉政公署对证人的保护力度较强，这有利于反贪工作的开展，有利于对腐败势力的打击。例如，《防止贿赂条例》第30条规定，如果回答任何问题会招致或可能招致举报人、协助人的姓名或地址被披露，任何人无须回答任何问题。任何民事、刑事诉讼中，如果作为证据的材料中载有举报人、协助人姓名可能使其暴露身份的内容，法庭必须将一切有关的内容遮掩或涂去。相比而言，我国的反贪立法之中不仅没有这些措施却明文要求举报人、协助人和证人必须使用真实的姓名、地址等，从而不利于广大人民同腐败分子作斗争，不利于反贪工作深入持久的进行下去。
（五）两者的司法救济不同。香港廉政公署外部设有由社会贤达组成的四个委员会，内部设有L组对其工作人员的各种行为加以监督。在加之香港极为发达的通信媒体的舆论监督，廉政公署的一举一动都是在“太阳”之下的。如果当事人的合法权益受到廉政公署的侵犯，他可以通过多种方式进行自身的司法救济工作。从而真正实现“有权利之处必有救济”的司法公平理念。相比而言，我国的反贪局的自律情况就差强人意了。尤其使作为中立的监督机构的不存在，“向老子告儿子的状，那个老子又能不护短呢？”。还有我们的媒体大部分使报喜不报忧，造成执法机关本身的很多问题都难以解决更不用说当事人的司法救济问题了！
（六）两者的组织建设不同。香港政府认为，从长远的利益和间接利益来考虑的话，一个清廉高效的肃贪机构带给社会的益处远远大于它所需的花费。所以，香港政府从人力、物力、财力上大力扶植廉政公署的建设，保证其正常的运作。相比而言，我们的部分领导却认为，反腐败工作的开展不利于地方经济的发展，不利于招商引资工作的进行，不是我们今期工作的重点。从而，对反腐败工作加以干涉和阻挠，其地区化、短期化、功利化思想昭然可见。
综上所述，通过对香港和内地反贪机关的六点不同的比较，实质上也是提出了对我国各级人大立法机关、政府领导机关和司法检察机关在今后工作中的努力方向和基本要求。本文的基本结论是：鉴于香港和内地的反贪机关在成立背景、组织机构、职责职权和政策立法上存在着众多的不同，这要求我们应当相互学习，相互借鉴，取其长，避其短，为各自反贪机关的自身的完善和发展提供行之有效的运作方式和实践经验。进而，为保证香港地区的长期繁荣和昌盛，为保证祖国大陆的改革开放的健康顺利进行，最终为实现整个中华民族的崛起和腾飞提出一些切实可行的建议来！
[参考文献]
①《香港的法律制度》（Legal System In Hong Kong） [M] 香港政府律政署 1996年版
②⑤ 刘玫 《香港与内地刑事诉讼制度比较研究》 [M] 北京：中国政法大学出版社 1998年72、105页
③《国际反贪污理论与实践》 [J] 最高人民检察院二厅编 第31~33页
④陈光中 《刑事诉讼法》 [M] 北京大学出版社 2002 年版 第58页
⑥樊崇义 《刑事诉讼法学》 [M] 中国政法大学出版社 1998年版 第72页
⑦史深良 《香港政制纵横谈》[M] 三联书店（香港）有限公司 1998年版 第235页
[作者简介] 孟波 山东德州人 （1978~ ） 现为兰州大学研究生院法律系硕士研究生
