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律师的专家侵权责任/周大勇

作者:法律资料网 时间:2024-07-13 05:38:06  浏览:9556   来源:法律资料网
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律师的专家侵权责任

周大勇


摘要: 一些学者认为,律师侵权责任属于侵权法体例中专家侵权责任的一种类型, 是指律师在根据委托提供法律服务中,因过错给当事人造成损害所应承担的民事赔偿责任。 目前对律师承担专家责任的研究,必将随着侵权行为法的制定,对律师业产生较大的影响,并将在一定程度上影响律师事务所管理、律师保险等行业制度的发展方向,因此我们认为有必要对律师的专家责任作进一步的研究和探讨。

本文拟在一些学者研究律师的专家责任的基础上,分析律师承担“专家责任”的主体、责任的性质和范畴、过错的界定、赔偿等方面的问题,并提出在侵权法制定中如何规定律师的“专家责任”的建议。

关键字: 律师 专家 侵权责任

一、律师专家责任的概念和定义

部分学者认为,专家责任是指具有特别知识和技能的专业人员在履行专业职能的过程(执业)中给他人造成损失所应承担的民事责任。 其定义包含几个方面的构成要素:1、责任的主体是“专家”。一般认为,这主要包括会计师、医师、律师、设计师、公证员等专业职业行业的从业人员;2、在履行执行职务过程有过错;3、造成损失; 4、损失应由专家承担或分担。依此概念,律师的专家责任应定义为:“具有法律专业知识,并且依法取得律师资格的执业律师,在向社会公众提供法律服务过程中,因过错给委托人造成损害时,依法应当承担的民事责任。” 但是,随着律师业的发展,律师的职业群体不断扩大,并存在专、兼职律师,还有公司律师、公职律师的区分;律师职业活动已广泛的触及到社会生活的方方面面;律师专业化分工细化和地域差异加大,上述概括性的定义不能涵盖律师职业的全部情况。

就律师承担“专家责任”的概念,笔者认为首先存在一个定名份的问题,律师是不是当然的“专家”?律师承担的责任能不能统称“专家责任”?《现代汉语词典》中“专家”的释义有二,一是“对某一门学问有专门研究的人”;二是“擅长某项技术的人”。这两个概念显有区别,第一个概念偏重的是指在学术上的权威的人士,英语称expert。如在诉讼法中,“专家”是特定的人,其对某一问题所作的说明作为“专家证言”,是帮助法院对专业的问题进行认定的证据形式,法庭一般可根据专家对某一问题有精深研究,值得信赖而采信其证言。这样的人,一般都有相应的资格认定,在我国如专业技术职称,学术头衔,或通过司法鉴定管理机构授予的资格。德国法律体系中,这一类专家(德:Sachverstaendiger)的资格应通过法院认定。

“专家”的第二个概念,则偏重于技术上的熟练和作为职业的运用,更为常见的称谓是“专业人员”(professional)。考察域外法律制度,我们所称的“专家责任”,实际上是与特定职业活动相关的法律责任问题,称为专业人员的法律责任,即“professional liability”。 专业人员是一种在社会发展过程中产生的职业化(professionization)现象,因为人有限的注意力已经不可能完成对生产和生活领域所有必需的技能的完全掌握,而必须通过交换或委托关系来满足,因此医师、设计师、会计师、律师等职业因为具有复杂的智力劳动的因素,而从其它社会职业中分离出来,成为专门的职业人员。

在我国,律师是指依法取得律师执业证书,接受委托或者指定,为当事人提供法律服务的执业人员。律师的专业性体现为律师以法律科学为执业活动的依据和准则,运用规范的“法律技术”为其当事人提供服务,而非体现于其整个行业群体中的每一分子一定对于法律问题具有专家级的“话语权”。法律是一门涉及社会各个领域的科学,一个律师不可能在所有的法律领域都是专家;同时,律师作为职业人群中的个体,也不可能仅仅因为“取得律师执业证书”和“接受委托提供法律服务”就成为专家,因此,简单地把专业人员与专家等同,认为“我国的律师的执业活动都是专家的执业活动” 的提法欠妥,这种概念上的不细分,既不切和修辞学的要求,又不符合职业的实际情况。

因此,对于律师(也可以运用到其它专门职业)的责任,笔者认为应该定名为“专业人员”而非“专家”。

二、律师作为专业人员承担侵权责任的性质和范畴

对专家责任的性质主要有合同责任论、侵权责任论及混合责任三种不同观点。合同责任论认为专家责任是基于专业委托合同产生的民事责任。侵权责任论认为,专家责任虽然建立或开始于合同关系,但由于信息不对称,接受服务方很难期望实现意思自治,得到实质平等的保护,因而应在合同关系之外寻求对相对方的特别保护,这种保护只能以侵权行为法来调整。混合责任论认为专家的责任兼具两种责任的特点,甚至认为:“没有任何第二个债法领域中的合同责任和侵权责任之界限像这里这样的模糊。” 一些学者认为,法律允许受害人在合同责任与侵权责任中选择。还有的学者认为,只有对与专家有合同关系的当事人,专家负合同责任,但对当事人以外的第三人,才负侵权责任。

笔者认为,从侵权责任的产生来看,其从来就不排斥与合同责任存在竞合,只要在合同履行的过程中同时发生了侵害人身、财产、名誉等等权利的情况,受害人就拥有相应的选择诉权。问题是,如果家“专家责任”作为侵权行为法调整的一种特殊侵权形态,其就应与乘客在乘坐公交时因急刹车摔伤这样的普通的责任竞合情况相区别。只有确实因为“专家”的特殊身份而导致受害人以合同或一般侵权责任追偿存在困难,或不能得到充分救济时,才有必要引入的侵权责任。也就是说,“专家”责任应是专业人员在服务或委托合同之外,因为其特殊的“身份”和法律关系,而应被侵权法“兜底”的,以保护受害人得到充分的保护和救济的一种法定民事责任。既然如此,专家责任应当为一种特殊的侵权责任。

要确认侵权法如何来“兜底”,涉及到专家责任的范畴问题。就本文论述的律师的专业人员责任而论,一些学者认为,律师可能承担责任的情形主要有以下几种:(一)因违反合同导致的民事责任:指律师违反或不适当履行法律服务的委托合同规定的义务导致律师作为合同一方当事人应负的责任。这类责任行为包括未全面履行或不适当履行合同义务。前者如未能按照要求的规定内容提供法律服务,如承诺了但未能进行凋查取证、起草法律文书、立案、出庭等服务活动。后者包括提供法律服务的时间的不适当(如未按照规定的时间完成法律意见书、拖延提起诉讼的时间等)、主体的不适当(如合同指定由高级律师完成的法律服务,律师事务所指定刚执业的新律师完成)、形式和内容的不适当(如要求提供书面的文件、证据而未提供,计算错误等情形)和律师未尽合同法规定的随附义务(如即时提醒和通知当事人准备相关材料或重要的期日)。
(二)律师做出侵权性质的行为导致的民事责任:一些学者认为是指律师在执业过程中,因故意或过失损害了委托人被法律保护的权利,包括几种情况:1、遗失、损坏重要证据;2、泄露委托人的隐私;3、越权代理;4、利用职务之便牟取当事人争议的利益;5、侵占当事人的财产等等。
(三)专业失职造成的民事责任:一些学者认为这类行为一般包括几种情况:1、律师未在诉讼时效期内采取法律措施导致丧失当事人权利消灭、丧失胜诉权或上诉权等的。2、根据具体案情应当申请保全措施(包括证据和财产保全)而没有申请,导致不利法律后果的;3、律师对证据的收集、调取、运用不符合要求和职业规范,导致当事人损失的;4、律师对委托事务的法律性质、法律关系、法律主体分析错误,导致败诉的;5、律师对即将发生或明显可以预见到的法律风险不进行相应的提示和告之,导致当事人损失的;6、律师提供的法律解决方案严重不具备专业性,导致当事人增加商业成本、贻误商机或其它造成重大损失的;7、律师为当事人出具违法或虚假的、不可实现的、给当事人增加负担的法律意见,或存在重大遗漏、不正当披露信息致使当事人或其它第三人造成重大损失的等等。
就以上几种形态的“律师侵权责任”,笔者认为,违反合同导致的责任,不属于侵权法中的“专家责任”。因为当事人在与律师事务所签订的合同未能得到履行时,凭借合同的具体约定可以确认合同中律师的义务是否全部履行,在这种情况下,当事人完全可以通过违约之诉请求赔偿。以违约行为请求救济,相较普通侵权之诉,当事人所负的证明义务较低,只需证明合同关系的存在和约定义务的未能完成,而不用对过错、因果关系等复杂的法律技术问题。 根据合同法的一般原则,一方违反合同约定的,守约方有权请求继续履行合同、赔偿损失,如果双方约定的违约金等损失赔偿方式不足以弥补,当事人甚至可以请求法院根据实际情况进行调整。也就是说,对于律师在委托或服务合同中约定的违约情况,当事人完全可以通过合同法的规定获得救济,因此如在侵权行为法的体例中再把这部分内容包括进去,可能会造成体例上的混乱。

第二类的一般侵权的行为,应当也不属于侵权法中的“专家责任”,原因是这些侵权行为不属于专业人员提供服务中特有的侵权行为,当事人应通过普通的侵权之诉,或是合同之诉(如越权代理)的方式得到救济。如果因为律师等具有“专业人员”的身份,就将其服务过程中的普通侵权行为列入“专家责任”,将会因专家责任应适用的归责原则扩大,这对于专家群体是有失公平的。同时也可能导致立法体例上专家侵权与普通侵权的责任规定的竞合。

第三类是专业失职的责任,体现为律师虽然根据委托合同提供了服务,但其服务未能达到律师作为一个“专业人员”应具有的水准,或未能尽一个比非专业的普通人要求更高的注意义务,未能给当事人带来预期的利益或造成进一步的损害。在这类情况中,在很多情况下律师在表面上完成了委托合同要求其要处理的事务,而办案的记录、诉讼资料又掌握在律师手中,如同病人的病历由医院掌握,因此当事人如果以合同之诉的方式寻求救济,将会突显当事人的专业弱势和举证弱势,使其处于不利的地位。同样,如果当事人以普通侵权之诉的方式寻求救济,要由其证明律师的服务不具备专业水准的要求且导致损害,律师的行为与权益损害有直接因果关系也是十分困难的,甚至当事人连损害的程度和由此造成的损失大小都无从准确判断。因而对第三类的情况应属于侵权法中的“专家责任”,应由侵权法予以特别调整。在当前的司法实践中,最高法院发布的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》正是以侵权的民事责任形态,来规定律师和其它专业人员对于“因对重大事件作出违背事实真相的虚假记载、误导性陈述,或者在披露信息时发生重大遗漏、不正当披露信息的行为”应承担的责任,属于对专家责任的一种规定,当事人得直接适用该规定提起诉讼要求赔偿损失。这值得在侵权法的制定中予以借鉴。

三、确定律师专业人员侵权责任过错的标准

从上述的律师的“专家”责任的范畴界定可以看出,律师作为专业人员的责任是一种过错责任。专家责任属于过错责任,已是通说。大多数学者也认为,按照侵权法的一般原则,专家侵权的构成要件为过错、损失事实及因果关系。在侵权行为法的制定中,对损失事实和因果关系是运用事实进行证明的内容,而过错的认定应采用法定标准,但对于这一法定标准,因不可能在立法时对过错的种类和情形进行列举式的规定,因此有必要对律师作为专业人员所承担的“专家”责任进行立法概括。现行《律师法》第五十四条“律师违法执业或者因过错给当事人造成损失的由其所在的律师事务所承担赔偿责任”的规定,显然不能周延上述律师作为专业人员承担的侵权责任。该条规定既未对律师“专业”侵权和一般的合同违约或普通侵权加以区分,也仅将受害主体限于当事人,显然不符合侵权行为法对于专家责任的立法意图。并且根据前述讨论,专家承担侵权责任是其专业上的失职,也即过失导致。因此分析律师“专家责任”的过错标准,即律师作为专业人员,其行为在多大程度上具备可追究性或应由其承担责任,应从律师工作的特性加以分析。

与医师、会计师、设计师等其它行业相比,律师的工作具有更少的规范性和标准化,也没有特定的操作规程或计算标准。而且在实践中,各个律师在面对具体问题时所提出的解决方案和采取的具体措施,与其执业经验、智商水平、社会阅历、办事风格甚至当地的法制环境相联系,比如不可能要求一个普通西部县城的年轻律师在一项外资并购业务中(假设他受当事人委托),提供的服务具备一位北京的资深律师同仁的服务效率和服务水平。

在国外侵权法中,对于专业人员的责任,常用是否履行“合理谨慎”(reasonably prudent) 作为判断标准,并强调符合通常和习惯(ordinarily and customarily)的要求。 然而,“合理谨慎”的标准过于抽象,而以“通常”和“习惯”的概念因缺少判例支持,在我国以成文法系的审判实践中可操作性非常小。因此要在侵权法中规定专家责任,应结合我国律师业发展和审判实践的实际情况,找到一个容易理解、容易参照执行的标准。

随着我国经济和各行业的发展,一方面在律师行业内部,就一些特殊的服务领域,相关行业行政主管部门已经制定了一些规范性法律文件,特别是在证券、金融领域比较明显。如证监会和司法部共同颁布了《律师事务所从事证券法律业务管理办法》,其中的规定无疑可以作为认定在该专业领域内包括律师在内的专业人员的行为是否具有过错的标准。另一方面,近年来,我国的律师协会在逐渐推进各种类型律师服务的规范化,编制了一些指引性的规范,如《律师承办国有企业改制与相关公司治理业务操作指引》、《律师执业行为规范》等。这些行业规范或指引仅具有参考和借鉴作用,没有强制效力,似乎不宜作为确定律师侵权行为的依据。然而,有学者提出,专业人员隶属于具有一定职业水准要求的团体,这些团体为专业人员执业设定准则或守则,以约束共同的执业行为,并稳定团体的职业声誉和水平。因此团体中对专业人员执业的准则或范式的设定,是专业团体对内业工作的普遍应予遵循的规则和标准的科学总结,对专业人员、当事人和社会公众均有意义,若专业人员提供服务违反其所在团体制定的执业准则或守则,应当构成“专家”过失。 笔者认为,因对于过错的判断最终由法院作出,如果存在规范性文件的,当然可以由法院根据查证的事实直接适用,而专家团体制定的行业准则或行为范式,也可以作为法院判断事实的依据。但这里的一个前提是,这些规范和指引性文件应当是行业内部公认的,并且,应当是行业内部通过共同认可的程序,比如律师协会章程,制定并且向社会公布的文件,才能作为参考标准。另外,这一类专业规范应当是由国家级的专业团体,比如全国律师协会制定的,才具有广泛的适用性或能够代表该专业“平均且正常”的水平,也才对各地的审判实践具有指导性。

除上述两个标准外,有的学者还提出行业道德标准说,以及同类职业人员一般要求说。笔者认为,道德和法律的区别是明显的,法律是最低的道德,违反道德不一定违反法律,因此道德标准不应作为认定过错的标准。而以同类职业人员处理同类法律事务时一般应有的行为要求来判断,在举证过程中存在很大难度。还应该看到,我国律师行业的发展是随着国家的法制建设而发展的,当前法制建设进程还有很长的路要走,各地的发展又非常不平衡,即使在一个省、市内,经济发展水平和结构不平衡,也影响着律师的服务标准和水平,因此同类职业人员一般要求说尚不具备条件。另外,对于律师侵权的过错认定,一定要坚持法定标准,即使没有完善的标准体系,也不能以模糊的规范形式来兜底,否则将导致法官的自由裁量空间过大,可能导致法官“挟持”律师“专家”的局面,使律师行业的整体发展受到牵制。

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关于开展乡村医生签约服务试点的指导意见

国家卫生和计划生育委员会办公厅


关于开展乡村医生签约服务试点的指导意见

  
卫办农卫发〔2013〕28号



各省、自治区、直辖市卫生厅局,新疆生产建设兵团卫生局:

为进一步规范乡村医生服务内容,转变乡村医生服务模式,促进基本公共卫生服务项目和各项医改工作在农村的落实,我委拟在农村地区探索开展乡村医生签约服务试点工作,并提出以下指导意见:

一、基本原则

(一)试点先行,以点带面。各地要以县(市、区,下同)为单位,在已开展乡村卫生服务一体化管理、实施基本药物制度的村卫生室先行开展乡村医生签约服务试点工作,及时总结经验,完善政策。各地要在试点成熟的基础上,逐步推开。

(二)明确职责,规范服务。县级卫生行政部门负责乡村医生签约服务的组织和动员;乡镇卫生院组织骨干医生划片包村,对签约乡村医生进行业务指导和考核;乡村医生是签约服务的第一责任人,负责对签约农村居民提供服务。

(三)加强宣传,自愿签约。各级卫生行政部门要加大宣传力度,采取多种形式广泛宣传乡村医生签约服务的内容和要求,使农村居民在充分了解和自愿的前提下与乡村医生签订服务协议。可根据辖区内农村居民数量和乡村医生的服务能力,引导农村居民选择乡村医生签约。

(四)强化考核,滚动签约。要建立签约乡村医生考核制度,由乡镇卫生院组织考核,考核结果与乡村医生补助挂钩。原则上,农村居民以户为单位与乡村医生签约,服务协议一年一签。

二、服务内容

乡村医生在为签约农村居民提供基本医疗和基本公共卫生服务的基础上,还应当全面掌握签约农村居民的健康状况,并据此制订健康方案,指导农村居民进行相应的预防保健。具体服务内容如下:

一是基本医疗服务。乡村医生要为签约农村居民提供一般常见病、多发病的诊疗服务,要建立工作台账,每月将门诊日志制表交由乡镇卫生院审核、存档。

二是基本公共卫生服务。基本公共卫生服务实行乡村医生包户负责制。乡村医生要以签约对象需求为导向,以农村居民健康档案为基础,以65岁以上老年人、0-6岁儿童、孕产妇、慢性病患者和重性精神疾病患者等为重点服务对象,按照《国家基本公共卫生服务规范》和各地相关规定做好基本公共卫生服务工作。

三是重点人群跟踪服务。对留守儿童、空巢老人以及有需求的重点人群,乡村医生要提供上门健康咨询和指导服务。

四是规范转诊。如遇有疑难、急重症或受条件限制,需要转上级医疗机构诊疗的患者,乡村医生要及时提供转诊服务,并履行转诊手续。

鼓励各地结合实际开展以健康管理为主要内容的其他个性化服务。乡村医生要履行协议规定的服务承诺,将各类服务内容记入健康档案、工作表格,接受所服务农村居民监督打分,并根据农村居民的意见,及时调整服务方式,提高服务质量和群众满意度。

三、保障机制

试点地区要完善乡村医生签约服务激励机制,鼓励多劳多得、优绩优酬,确保签约乡村医生应获得的补偿及时足额到位,充分调动乡村医生为群众提供基本医疗和基本公共卫生服务的积极性。

(一)补偿渠道。乡村医生的补偿经费来源由公共卫生服务补助、诊疗收入和财政专项补助等部分组成。不在签约协议内的服务项目以及未签约居民的诊疗费按照相关政策执行。

(二)补偿方式。补偿经费实行预拨制,每年年初县级卫生行政部门将一定比例的补偿经费直接发放给乡村医生,余额经绩效考核后发放。绩效考核根据乡村医生的服务数量、质量、签约对象满意度进行综合测评,并作为经费分配、奖励的依据。

(三)补偿标准。一是安排40%左右的基本公共卫生服务经费用于乡村医生公共卫生服务补偿;二是要合理制订一般诊疗费标准和新农合支付标准与办法,新增的门诊统筹资金要有50%左右用于村卫生室;三是对实施基本药物制度的乡村医生,给予专项财政补助。乡村医生的补助水平与签约数量、医疗服务和公共卫生服务提供量挂钩。

四、工作要求

(一)提高认识。各地要充分认识到,乡村医生签约服务的推行,对于促进乡村医生规范服务行为,转变服务理念,改善医患关系,以及全面提高农村居民的卫生服务利用率和医疗保障水平,都将发挥重要作用。

(二)组织保障。各地要加快区域卫生信息系统建设,建立乡村医生签约服务工作平台,为签约服务创造条件;要协调有关部门确保补助经费及时足额到位,并按照国家有关要求,逐步建立定期增长机制;要有针对性地开展乡村医生业务培训,提高乡村医生解决实际问题的能力。

(三)督导检查。试点地区卫生行政部门要进行定期和不定期工作督导,并将督导结果纳入对各乡镇卫生院的考核依据。对服务量不足、签约对象满意度低、发生医疗差错的乡村医生,要责令其限期改正。

(四)时间安排。各地要结合实际,逐步推进乡村医生签约服务工作,2013年重点开展试点工作,总结经验,2014年全面推开。我委建立签约服务重点联系县工作机制,组织专家对重点联系县进行跟踪调研和指导,总结、提升管理经验和运行模式,为全国进一步完善乡村医生签约服务工作提供有益的借鉴和参考。各地可选择报送1-2个试点工作突出的县,于6月底前报我委,经遴选合格后作为我委重点联系县。



国家卫生和计划生育委员会办公厅



2013年4月16日




香港与内地反贪机关的比较分析

孟 波
( 兰州大学 甘肃 730020 )


[摘要] 本文对香港和内地的反贪机关在成立背景、组织机构、职责职权和政策立法上存在着众多的不同之处的比较,提出了我国人民检察机关中的反贪污贿赂局在今后的反腐倡廉工作中所要解决的六个方面的问题:即反贪机关地位、权力、工作任务、取证方法、救济机制和组织建设。从而,为两地的反贪机关在反腐倡廉工作上的相互借鉴,取长补短提出一些可行性的建议。
[关键词] 香港廉政公署 反贪污贿赂局 贪污腐败 反腐倡廉
贪污腐败犯罪是古往今来各个社会所共同关注的焦点。它的存在和蔓延是一个国家长治久安的大敌。我国进入市场经济之后,贪污腐败现象愈演愈烈;贪污腐败者的财产也如同天文数字;贪污腐败者的级别也越来越高等等,这些现象严重的损害了党和国家在人民心目中的威信;扰乱了正常的社会主义现代化经济建设的秩序;阻碍了中国的对外开放、对内改革的步伐。它的存在和膨胀已经引起了党和国家领导人的高度重视。本文试通过对香港反贪机关—香港廉政公署的建设、运作和职权的分析来指导我国主要的反贪机关—反贪污贿赂局的改革和发展。进而,使香港和内地两个反贪机关各自发扬长处,弥补不足,相互借鉴,相互合作,促进各自的自我完善和发展,分别为香港和内地的经济发展起到保驾护航的作用。
一、 香 港 廉 政 公 署
香港廉政公署的全称是“香港特派廉政专员公署”(Independent Commission Against Corruption , ICAC),它于1973年2月17日由当时的港督麦理浩爵士在立法局会议上宣布组建。随着1974年2月15日《香港特派廉政专员公署条例》的颁布而赋予权力得以成立。香港廉政公署的使命是:廉政公署致力维护本港的公平正义、安定繁荣、务必与全体市民齐心协力,坚定不移,以执法、教育、预防三管齐下,肃贪倡廉。为完成这一使命,廉政公署下属了廉政专员办公室和三个专门的职能责任部门,即执行处,防止贪污处和社区关系处。同时,香港政府还颁布了三个条例以授予廉政公署在肃贪倡廉上的权力,它们是《香港特派廉政专员公署条例》(Independent Commission Against Corruption Ordinance,共18条)、《防止贪污贿赂条例》(Prevention Of Bribery Ordinance,共35条)、《舞弊及非法行为条例》(Corrupt And Illegal Practices Ordinance ,共29条)。①通过这些机构的建设与法规的颁布为香港贪污腐败分子逐步编制起一扇疏而不漏的天网,也为促进香港经济的稳定和繁荣起到了不可磨灭的贡献。根据1999年美国传统基金会和《华尔街日报》的自由经济指数显示,香港连续6年被评为全球最自由的地方;在全球140经济体系中,香港被评为最具有竞争力的经济体系;在亚洲最廉洁的城市中,香港位列第三。②与此同时,香港政府为了保证廉政公署自身的清政廉洁和高效的工作,它委任了社会各界贤达组成四个委员会对廉政公署的工作进行监督,委员会的主席由非官方人士担任。这些委员会是:贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会和社区关系市民咨询委员会。③
总之,香港反贪机关通过对自身组织的建设和完善,以及对其监督机构的设置从多个层面保证了香港廉政公署的高效有力、清政廉明的工作作风和肃贪倡廉的工作宗旨。它的设立、发展和完善是整个香港经济正常有序进行的奠基石!
二、反 贪 污 贿 赂 局
在我国内地,中华人民共和国人民检察院是国家法律的监督机关。④最早承担反腐倡廉工作角色的是各级检察机关内部的经济检察部门。后来,随着我国反腐败斗争的需要成立了集举报、侦查、预防功能于一身的权威反贪机构—反贪污贿赂局即反贪局。1989年8月18日全国第一个反贪局在广东省人民检察院成立。1995年11月10日最高人民检察院将贪污贿赂检察厅更名为反贪污贿赂总局以指导全国范围内的各级反贪局的工作。从此,内地的反贪工作进入了更加专门化、正规化的轨道,它的成立标志着内地反贪污贿赂斗争达到一个新的起点!
各级反贪局的职责是:受理举报中心移送的经济案件;调查贪污、贿赂重大经济犯罪;分析贪污、贿赂重大经济犯罪的情况、特点、规律及趋势;研究贪污、贿赂重大经济犯罪的调查措施、手段和对策;制订调查工作和预防工作的有关规定。⑤各级反贪局对内受到各级检察院院长、检察委员会的监督和制约,对外受到各级人民代表大会和常务委员会的监督并依法向其报告工作。⑥各级反贪局的工作人员隶属于国家公务员序列,受到政府机关对于公务员的规范要求的限制。同时,在我国还有中国共产党纪律检查委员会和国务院监察部负责反贪工作。前者主要是对各级党组织中的党员干部和一般党员的违纪行为进行检查监督,其处分属于党纪处分。后者主要是对国家机关任命的领导干部的违法乱纪行为(在检察机关立案的标准之下的行为)进行检查处理,其处分属于行政处分。
总之,在党的纪律检查部门、国家的行政监察部门和司法机关内部的专职反贪部门的三重治理下,我国的腐败问题正得到遏制。政治、经济、生活在党的十六大的光辉指引下和全国人民第十次代表大会的正确的指导下正沿着计定的目标健康的前进。但同时,我们应当看到反腐倡廉工作是一项任重道远的长期性、艰苦性、复杂性的工作,对此我们要报以充分的决心和信心,以百折不挠的精神和毅力把反腐败工作进行到底!
三、香港与内地反贪机关的比较
通过对香港廉政公署和内地反贪局的组织机构建设和职责职权的界定的分析,我们可以发现两者在许多方面有着不同之处,从而决定了两者在处理反贪污贿赂工作上的方式和效果有所不同。其不同之处主要表现在以下的六点上:
(一)两者的地位不同。廉政公署是一个与所有的政府机关相脱离的独立的反贪机构。其首长廉政专员依法直接向政府最高首长负责,也仅仅向他负责。其职员不隶属于香港公务员序列,他们大部分是以和约方式聘用或借调于香港警方。这样廉政公署及其人员从地位上具有较大的独立性,以便其更好的发挥检查、监督职能。相比而言,我国内地的反贪局及其工作人员对内、对外都受到一定条件的制约,造成其在工作之中受到的干扰和压力也十分的巨大,不利于独立的反贪工作的开展。
(二)两者的权力不同。香港廉政公署除了拥有反贪工作所需的基本权力之外,甚至还拥有一些特权。如无须手令(Without Warrant)而逮捕;有权搜查可疑的楼宇、扣押犯罪的相关财物;有权调查任何的金融机构等等,⑦这些权力的合理运用都有效的提高了香港廉政公署打击腐败的力度,提升了香港政府的威信;保证了香港经济的稳定和繁荣。相比而言,我国的反贪局一般只拥有调查权,很多其他在反贪工作中所必须的权力被受到限制,如反贪局侦查案件的拘留和逮捕就需要提交公安机关来执行,这样一旦两个司法机关配合不够密切就很容易给犯罪分子以可乘之机。进而,不利于打击腐败,有损于政府的形象,加大了反贪机关工作的难度。
(三)两者的工作任务不同。香港廉政公署“三管齐下”从执法、防贪、教育三个方面入手,防微杜渐,防患于未然。它十分强调在反腐败工作中教育的作用。通过其下属的社会关系科(一科、二科)与当地的媒体、社区教育机构合作深入社区开展肃贪倡廉工作,向他们灌输反腐的意识,解释反贪污法例的条文,教导他们如何应付工作中的贪污问题,如何向廉政公署举报和投诉,推广诚实、守信、公平的商业价值观。相比而言,我国的反贪机关受到人力、物力、财力的限制,在这方面进行的工作较少,这也是我们今后反贪工作所要努力的方向之一。
(四)两者的取证方法不同。香港廉政公署对证人的保护力度较强,这有利于反贪工作的开展,有利于对腐败势力的打击。例如,《防止贿赂条例》第30条规定,如果回答任何问题会招致或可能招致举报人、协助人的姓名或地址被披露,任何人无须回答任何问题。任何民事、刑事诉讼中,如果作为证据的材料中载有举报人、协助人姓名可能使其暴露身份的内容,法庭必须将一切有关的内容遮掩或涂去。相比而言,我国的反贪立法之中不仅没有这些措施却明文要求举报人、协助人和证人必须使用真实的姓名、地址等,从而不利于广大人民同腐败分子作斗争,不利于反贪工作深入持久的进行下去。
(五)两者的司法救济不同。香港廉政公署外部设有由社会贤达组成的四个委员会,内部设有L组对其工作人员的各种行为加以监督。在加之香港极为发达的通信媒体的舆论监督,廉政公署的一举一动都是在“太阳”之下的。如果当事人的合法权益受到廉政公署的侵犯,他可以通过多种方式进行自身的司法救济工作。从而真正实现“有权利之处必有救济”的司法公平理念。相比而言,我国的反贪局的自律情况就差强人意了。尤其使作为中立的监督机构的不存在,“向老子告儿子的状,那个老子又能不护短呢?”。还有我们的媒体大部分使报喜不报忧,造成执法机关本身的很多问题都难以解决更不用说当事人的司法救济问题了!
(六)两者的组织建设不同。香港政府认为,从长远的利益和间接利益来考虑的话,一个清廉高效的肃贪机构带给社会的益处远远大于它所需的花费。所以,香港政府从人力、物力、财力上大力扶植廉政公署的建设,保证其正常的运作。相比而言,我们的部分领导却认为,反腐败工作的开展不利于地方经济的发展,不利于招商引资工作的进行,不是我们今期工作的重点。从而,对反腐败工作加以干涉和阻挠,其地区化、短期化、功利化思想昭然可见。
综上所述,通过对香港和内地反贪机关的六点不同的比较,实质上也是提出了对我国各级人大立法机关、政府领导机关和司法检察机关在今后工作中的努力方向和基本要求。本文的基本结论是:鉴于香港和内地的反贪机关在成立背景、组织机构、职责职权和政策立法上存在着众多的不同,这要求我们应当相互学习,相互借鉴,取其长,避其短,为各自反贪机关的自身的完善和发展提供行之有效的运作方式和实践经验。进而,为保证香港地区的长期繁荣和昌盛,为保证祖国大陆的改革开放的健康顺利进行,最终为实现整个中华民族的崛起和腾飞提出一些切实可行的建议来!

[参考文献]
①《香港的法律制度》(Legal System In Hong Kong) [M] 香港政府律政署 1996年版
②⑤ 刘玫 《香港与内地刑事诉讼制度比较研究》 [M] 北京:中国政法大学出版社 1998年72、105页
③《国际反贪污理论与实践》 [J] 最高人民检察院二厅编 第31~33页
④陈光中 《刑事诉讼法》 [M] 北京大学出版社 2002 年版 第58页
⑥樊崇义 《刑事诉讼法学》 [M] 中国政法大学出版社 1998年版 第72页
⑦史深良 《香港政制纵横谈》[M] 三联书店(香港)有限公司 1998年版 第235页

[作者简介] 孟波 山东德州人 (1978~ ) 现为兰州大学研究生院法律系硕士研究生