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论保险法上的近因原则/黄奕新

作者:法律资料网 时间:2024-06-28 17:45:09  浏览:9929   来源:法律资料网
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论保险法上的近因原则
黄奕新


近因原则是英国海上保险法最早确立的用以认定因果关系的基本原则,经过长期实践的总结和发展,现已为许多国家保险法所采用。我国各保险公司在保险事故发生时,也经常以非近因致损为由,拒绝赔付。但由于我国保险立法没有明确规定,各地法院对这一舶来品普遍陌生,法官不会或不敢在裁判文书中适用,造成了一些保险纠纷案件的疑难或说理不清。为完善我国保险立法,与国际保险实践相接轨,我国应当尽快在立法和司法上确认近因原则。本文试着作一阐述,以抛砖引玉。

一、近因原则的涵义

“近因”,英文为 Proximate Cause,其中Proximate意为“(时间、场所或、次序上)最接近的、近似的、前后紧接的”,中文难找与之完全相对应的词,如译成“直接原因”(对应的是Direct Cause)不能完整涵盖其内涵,故现在干脆直译成“近因”。引进这个舶来品,不仅仅是赶时髦,跟它一起来的,还将是英美法那一整套调整因果关系的成熟的法律规则体系。而“近因原则”,简言之,即指保险人承担赔偿责任的范围应限于以承保风险为近因造成的损失。虽然我国现行保险法和海商法均未规定有关因果关系原则,但在涉外关系如海上保险中遵循国际惯例,普遍适用近因原则,最高法院2003年12月公布的《关于审理保险纠纷案件若干问题的解释 (征求意见稿 )》也已经采用了这一概念。该征求意见稿第 19条明确规定:“人民法院对保险人提出的其赔偿责任限于以承保风险为近因造成的损失的主张应当支持。”
近因原则源于英国1906年海上保险法(Marine Insurance Act,1906)。该法第55条(1)款规定:“依照本法规定,且除保险单另有约定外,保险人对于以承保危险为近因所致的损失,负有责任,但对于非由以承保危险为近因所致的损失,不负责任。”⑴ 这是由于海上保险合同是一种较为严格的“限定性赔偿合同”,保险人的赔偿责任范围,不能是保险标的发生的全部损失,而是一定范围内的原因危险 (即所谓“承保风险”)造成的某些损失(即所谓“承保损失”)。因此,在海上保险理赔中,应适用特别的因果关系原则,即普通法中所谓的“近因原则”。该原则要求保险人承保危险的发生与保险标的的损害之间必须具有符合海上保险法的因果关系。这一原则,逐渐地被英美法系的法官和学者引伸到整个保险法乃至侵权行为法(甚至部分合同法)领域。目前,世界许多国家的保险立法大都将近因原则确定下来,作为保险法的基本原则。①
但由于英美法系重个案分析而轻抽象归纳 ,故近因的含义迄今也未全然明确。如美国著名侵权法教授Prosser认为 ,Proximate一词 ,系谓时间与空间上最近。而《布莱克法学词典》认为 :“这里所谓的最近 ,不必是时间或空间上的最近 ,而是一种因果关系的最近。损害的近因是主因或动因或有效原因。”尽管如此 ,在长期的审判实践中 ,两大法系法官通过判例与学说对近因的判定确立了三项基本规则 :第一、最近原因是造成损害结果的实质性的 ,重大的并且积极的因素;第二、这一因素自然地连续地发生作用 ,其中未介入影响结果发生、造成因果关系中断的其它因素 ;第三、基于公平正义观念和政策进行分析。② 此次,最高法院在保险司法解释(征求意见稿 )第19条第2款,也对近因作出定义:“近因是指造成承保损失起决定性、有效性的原因”。但其中“决定性”、“有效性”的含义显然过于模糊 ,缺乏可操作性,仍有待司法实践以判例的形式予以个案化和具体化。

二、近因的具体认定

在保险实践中,产生损失的原因可能是单一的,也可能是多个的;既可能是承保危险,也可能是除外危险或者是保险单中未提及危险。在单一原因造成损失时,此致损原因即为近因,保险人的责任较易确定。如果该原因是承保危险,保险人必须予以赔偿,如果是除外危险或者是保险单中未提及的危险,则无需赔偿。在多个原因情况下,则要考察其内部逻辑关系。
(一)多因连续发生
两个以上原因危险连续发生造成损害,若后因是前因直接、必然的发展结果或合理的延续时,以前因为近因。在此,前因与后因之间,自身存在着因果关系,后因不过是前因作用于保险标的上因果链条上的一个环节,或者说,后因在前因与损害结果之间架起一座桥梁,起到中介或媒介的作用,但其对结局不具有决定性的影响,前因才是近因。如果前因是承保危险,而后因不论其是否是承保危险,保险人均要承担责任;反之,如果前因不是承保危险,保险人也不必负责。当然,如果后因也是承保危险,此时后因与损害结果之间成立独立的因果关系,保险人依该独立关系承担保险责任,自不当言。
在著名的艾思宁顿诉意外保险公司案中,被保险人打猎时不慎从树上掉下来,受伤后的被保险人爬到公路边等待救援,因夜间天冷又染上肺炎死亡。肺炎是意外险保单中的除外责任,但法院认为被保险人的死亡近因是意外事故---从树上掉下来,因此保险公司应给付赔偿金。相反,前因不属于承保风险的,即使后因属于承保风险,保险公司亦不承担赔偿责任。英国十九世纪有类似案例,被保险人患癫痫病,一次发作时溺水身亡,意外险保险人拒赔的主张得到法庭的支持。又如,船舶遭炮火袭击受损,船体进水沉没。船体进水是战争行为的直接后果,一张战争引起的损失除外的保单项下,被保险人无法凭承保的海上风险获赔。③
(二)多因间断发生
多种原因危险先后发生,但后一原因介入并打断了原有的某一事件与损害结果之间的因果关系链条,并对损害结果独立地起到决定性的作用,该新介入的原因即作为近因。此时,前因与后因之间本身没有继起的因果关系,后因不是前因的直接、必然的发展,而前因也失去了对损害结果原本可能有的支配和作用力。需要指出的是,这里,介入原因“独立地”对损害结果产生作用,或者说,介入原因是损害结果的“独立原因”,并不排除现实生活中,更多地是前因先使保险标的陷入一种非正常的境地,而由后因介入发挥作用的情形。关键在于,后因是保险标的处于非正常境地时导致损害结果的充分条件,而前因除了使保险标的处于非正常境地外,本身不是损害结果的充分或必要条件。当然,也有可能是,后因虽然作用于保险标的,但并未导致损害结果,则其没有打断前因与损害结果的因果关系,前因仍为近因。
典型的案例是,投保人只是投保了火灾险而没有投保盗窃险,当发生了火灾时,有的财产被抢救出来放在露天又被盗走。该案中,虽然是事出火灾,但保险标的被放在露天,不是火灾的必然结果,即使放在露天,如果加强监管,也不必然会被盗走,可见火灾与盗窃之间没有因果关系。盗窃行为介入了火灾,而独立地导致保险标的的灭失。故保险人不必承担火灾险的赔偿责任。①
要注意区别“多因间断”与“多因连续”。例如,为逃避敌船的追捕,一艘船舶进入了一个既不是港口又没有锚泊地的海湾,由于无法驶出而搁浅,这里追捕与搁浅构成多因连续,追捕是近因,因而保险人可以引用敌对行为除外的规定不赔;但假设被追船舶进入了一个如前的海湾,却在离开该海湾继续自己的航程时,遇上了暴风雨而灭失。虽然是追捕行为使船舶处于非正常境地,但近因仍应认定是暴风雨,这属多因间断。又如,一个港口有两个航道可以进入,但其中之一布满了军事防御用的鱼雷。对此并不知情的船舶进入了该布满鱼雷的航道而遭灭失。那么近因自然属于除外责任范围内,保险人不赔;但假设船长已知布雷的情况而选择了另一航道进入港口,但却由于导航失误而搁浅,由此而致的损失的近因将不再是敌对行为了。
(三)多因并存发生
所谓并存,是指在造成损失的整个过程中,多个原因同时存在,相互之间没有前后继起关系。注意,“并存”并不意味着是“同时发生”,在时间上,多个原因可能有先有后,但只要在作用于保险标的而导致损害结果发生的时点上是“同时存在”,则足矣。关键是要考查,后因与前因之间,本身是否有因果关系,即后因是否是前因引起和发动的,如果不是,即使后因落后于前因,也仍成立并存关系,这是此种类型有别于其他类型的质的规定性。同时要注意,在作用力或叫原因力上,各个原因对损害结果的产生不一定都要构成充分条件,独立开来,可能任何一个原因凭单个都无法导致损害结果,但这不影响其成立近因。
举例说明,如某轮船在河中与一沉船相撞,撞出一个洞,经临时补漏后经海路被拖往修理港。途中,水从漏洞涌入,最终弃船。此案中,碰撞与海水涌入本身之间没有继起的因果关系,但共同作用于船舶,共同导致船舶灭失,均成立近因。又如某工厂发生火灾,部分原因是雇员疏忽,部分原因是设备缺陷,此时,雇员疏忽与设备缺陷均成立近因。
要注意区别“多因并存”与“多因间断”。例如,人身意外险的被保险人患心脏病多年,因车祸入院,急救过程中因心肌梗塞死亡。保险公司认为被保险人的死亡结果并非由意外伤害??车祸所造成,保险公司不承担赔偿责任。车祸虽使被保险人处于非正常境地,但其与死亡结果之间的关系关系,被介入的心肌梗塞因素所中断,而这一因素对死亡结果独立地起到决定性作用,故成立多因间断。但在另一类似案件中,团体人身意外伤害保险的被保险人有结核病史,且动过手术,体内存留有结核杆菌,某日不慎跌倒致使上臂肌肉破裂,后伤口感染,导致右肩关节结核扩散至颅内及肾,医治无效死亡。该案中,介入的结核杆菌不是独立原因,它的出现并没有使摔伤这一起因停止发挥作用、割断伤口与死亡之间的直接联系。被保险人是在两种原因共同、持续作用下死亡的,单纯体内存留结核杆菌或摔伤都不会导致被保险人死亡。故两种原因同为并存的近因。
在并存的近因下,既有承保近因又有非承保近因的,如何确定保险人的责任?一般来说,如果它们各自所造成的损失能够区分,则保险人只负责由承保近因所造成的损失。在不可分时,则存在争议。有的认为保险人概不负责,有的认为保险人全盘负责。通说认为,一般由法官酌情按比例分配为宜。对此,有人进一步提出,还要区分非承保近因是保险单未提及危险还是除外危险。① 笔者基本赞同此种观点,因为既然损失不可分,还要进行分配,如何拿捏这个比例的合理性,是非常困难的。因此,如果非承保近因仅是保单未提及的且而未明确除外危险的,保险公司应负全部责任。如,一艘名为Miss Jay Jay的船投保了定期保险,在保险期内的一次航行中受损,保险公司因为该船存在设计缺陷不适航,拒绝赔付。法院认定损失由不适航和恶劣天气共同造成,因此损失的近因有两个。恶劣天气是承保风险,设计缺陷造成的不适航在被保险人非明知的情况下不是定期保单的除外风险。因此,保险公司应予赔付。而如果非承保近因是保单明确除外危险的,保险人全部免除责任。该原则在英国1973年韦恩罐泵公司诉责任保险公司一案中得以确定。原告在生产塑料制品的别人工厂里设计并安装用于储藏和运输化工原料的设备。原告有投保公众责任险,承保意外事故造成他人的财产损失。保单的除外条款中规定,保险人对因被保险人装运的货物的性质引起的损失不负赔偿责任。保险期内,设备试车前夜在无人看管的状态下运行,引起火灾,烧毁了工厂。原告赔偿了工厂损失后向保险公司索赔。法院认为,货物(化工原料)的自身易燃性并非损失的单一近因,承保范围内的人工操作不当与货物的自身性质共同相互作用才导致损失。但货物的自身易燃性是除外近因,保险公司不负赔偿责任。③
也许我们可以得出这样一个效力优先规则,即除外责任优于承保责任,而承保责任优于未提及责任。当多个近因中,有属除外责任的,优先适用除外责任并及于所有损失结果,保险人全不负责;当多个近因中,无属除外责任而有属承保责任的,优先适用承保责任并及于所有损失结果,保险人全部负责。当然,具体到个案,如果多个近因对损害结果的作用力相差悬殊,最好还要基于公平正义原则进行衡平。

三、因果关系的证明

如上所述,近因原则适用的前提,是原因危险与损害结果之间、多个原因危险之间的因果关系的认定。因果关系的证明,依据民事诉讼法“谁主张 ,谁举证”的原则,一般应由原告承担,对此毫无争议。但原告的证明应达到何种证明程度方认为举证责任完成 ,则不无争议。有一种意见认为“要求对因果关系之存在进行充分的证明 ,以完全揭示出原因现象与结果现象之间的内在联系”。④ 随着最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》确立举证责任分配的司法裁量及优势证据规则后,这一观点已失去其实在法基础。
首先,投保人、被保险人或者受益人负责对因果关系的初步或者表面举证责任。现行保险法第二十三条规定:“保险事故发生后,依照保险合同请求保险人赔偿或者给付保险金时,投保人、被保险人或者受益人应当向保险人提供其所能提供的与确认保险事故的性质、原因、损失程度等有关的证明和资料。保险人依照保险合同的约定,认为有关的证明和资料不完整的,应当通知投保人、被保险人或者受益人补充提供有关的证明和资料。”该条规定中,保险事故的“原因”即包括近因原则下的各因果关系。根据该条规定,投保人、被保险人或者受益人显然负有对因果关系的举证责任。
其次,在一定条件下,举证责任转移或倒置,保险人负有反证责任。如前保险人所规定,投保人、被保险人或者受益人的举证并不被“要求对因果关系之存在进行充分的证明 ,以完全揭示出原因现象与结果现象之间的内在联系”,而是限于提供其“所能提供”的证明和资料。如果投保人、被保险人或者受益人提供了其“所能提供”的证明和资料,保险人仍拒绝承担保险责任的,此时举证责任将倒置给保险人。但何谓“所能提供”,现行保险法并未明确细化。最高人民法院显然意识到这点,在其《关于审理保险纠纷案件若干问题的解释 (征求意见稿 )》第十六条(提供资料的范围)中规定:“保险法第二十三条第一款规定的证明和资料包括:保险协议、保险单或其他保险凭证、已支付保险费凭证、保险财产证明、被保险人身份的证明、保险事故证明、保险标的损失程度证明或人身伤残程度证明、索赔请求书。合同另有约定,依约定。投保人、被保险人或受益人未提供前款规定的或者合同约定的文件,保险人应当通知其补充。┅┅。投保人、被保险人或者受益人提供前款规定的文件或者合同约定的文件,确有困难的,由保险人负举证责任。┅┅。”这里,“保险事故证明”即包括近因原则下的各因果关系的证明;而对“所能提供”,则从反面规定投保人、被保险人或者受益人提供“确有困难的,由保险人负举证责任”。从“所能提供”到“确有困难”,实际上严格了举证倒置的条件,加大了投保人、被保险人或者受益人的举证责任。当然,何谓“确有困难”,仍是个刺手的问题。在具体司法实践中,法院可以依据《关于民事诉讼证据的若干规定》第七条之规定,行使举证责任分配的司法裁量权,根据公平原则和诚实信用原则,综合当事人举证能力等因素确定举证责任倒置的条件。如果认定举证责任倒置的条件尚未具备,而投保人、被保险人或者受益人的举证尚不足以证明原因危险与保险事故损害结果之间、多个原因危险之间的因果关系的,直接判令投保人、被保险人或者受益人承担不利后果,否则,举证责任倒置,令保险人承担反证责任。当然,即使投保人、被保险人或者受益人完成了举证责任,保险人也可以主动行使反证权利。
第三,对双方的举证与反证,依照优势证据规则进行认定。当投保人、被保险人或者受益人完成举证责任后,保险人提出相反证据,但双方都没有足够的依据否定对方证据的,法院应当结合案件情况,判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力,并对证明力较大的证据予以确认。此时,因证据的证明力无法判断导致争议事实难以认定的,人民法院应当依据举证责任分配的规则作出裁判。
举例说明,2000年4月,上海市沈某商品房抵押贷款后,与保险公司签订住房保险合同。2001年11月,经保监委批准,上海保险同业公会发布公告,自即日起统一在原有住房保险上增加还贷保证保险,规定被保险人因遭受意外伤害事故所致死亡或伤残,未履行还贷责任的,由保险人承担,并明确原抵押住房保险保单自动适用该扩展条款。公告下登载的会员公司包括被告,但被告未通知沈某。2002年1月,沈某因跌倒送医,急诊病历记载病人陈述“骑车跌倒后突发头痛、呕吐 1小时余……”,诊断“脑出血”。入院,确诊“脑出血”,不久死亡,死亡诊断仍为“脑出血”。沈某亡故后,其家属未通知保险公司,尸体亦火化。2002年3月,沈某家人知悉保险同业公会公告后要求理赔,被告查明沈某跌倒前曾做过核磁共振检查,医院诊断意见“右颞叶脑内血肿,考虑为血管畸形可能,建议进一步检查区域”,遂以沈某系脑出血病理死亡为由拒绝。⑵ ⑤ 显然,本案属多因连续的情形,但,是“跌倒后头痛”还是“头痛后跌倒”呢?如是前者,跌倒为近因,属承保危险,保险公司则应理赔。反之,如果沈某本身具有特殊体质如血管畸形,保险公司如能证明是疾病发作致“头痛后跌倒”,则可不负责。该案中, 沈某尸体火化后,现有证据仅为原告提供的病历,记载病人陈述“摔倒后头痛”,致脑出血死亡。原告火化尸体,系在原住房抵押保险合同内容经公告拓展后,被告未尽通知义务导致其不知情下,过错责任在被告,故应认定原告已提供了其“所能提供”的证明,且进一步提供“确有困难”,举证责任转移或倒置给被告。被告虽提供了生前核磁共振检查诊断意见作为相反证据,但该证据不足以否定原告提供的沈某出事后的急诊病历,且双方证据的证明力相当,故按照优势证据规则,应当判令负有倒置举证责任的被告承担不利后果。

(作者单位:福建省高级人民法院)

注释:
⑴ 原文为:“Subject to the provisions of this Act, and unless the policy otherwise provides, the insurer is liable for any loss proximately caused by a peril insured against, but, subject as aforesaid, he is not liable for any loss which is not proximately caused by a peril insured against.”海上保险法翻译不一,文中为笔者自译。此处proximately,中文难找相应的副词,故以介词短语结构译之。
⑵ 本文为表述方便,案情稍作简化。

参考文献:
① 吴庆宝主编:《保险诉讼原理与判例》,人民法院出版社2005年版,第3-7页。
②涂斌华:《侵权法上因果关系理论研究》,中国民商法网,http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=13822,2005年5月24日。
③ 吴晶:《非典型肺炎患者死亡的赔付问题--近因原则初探》,中国精品学习网,http://www.lesun.org/thesis/html/2004-11/12435.htm,2005年5月24日。
④ 张新宝:《侵权行为法》,中国社会科学出版社1998年版,第126页。
⑤ 杨承韬、涂斌华:《还贷保证保险合同案件处理中的疑难问题??全国首例房贷保险合同案评析》,载《法学》,2004年第6期。

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关于加强行政效能建设的若干规定

江苏省连云港市人民政府


连政发〔2004〕202号

市政府关于印发《连云港市人民政府关于加强行政效能建设的若干规定》的通知

各县、区人民政府,市各委、办、局,市各直属单位:
《连云港市人民政府关于加强行政效能建设的若干规定》已于2004年9月12日经市十一届政府第28次常务会议讨论通过,现印发给你们,请结合实际,认真遵照执行。


关于加强行政效能建设的若干规定


第一章 总 则 第一条 为切实加强行政机关效能建设,转变工作作风,提高工作效率,规范行政行为,促进依法行政,根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政监察法》和《国家公务员暂行条例》等有关法律、法规的规定,制定本规定。第二条 本规定适用于本市行政区域内的各级行政机关(包括垂直管理的行政机关)、具有行政管理职能的事业单位(以下简称行政机关)及其工作人员。第三条 行政机关要建立行政效能建设领导负责制,主要负责人对本机关效能建设负有组织领导职责,本机关效能建设情况应当作为考核其政绩的重要依据。第四条 加强行政效能建设工作,由各级人民政府组织实施,行政机关各负其责。 第二章 制度建设 第五条 完善行政决策制度。各级行政机关应当制定工作规则,建立和完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证、决策反馈的行政决策制度。第六条 建立岗位目标责任制。行政机关应当依照法律、法规、规章等规范性文件的规定,将经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等工作职责分解到各个岗位,工作人员应当严格依法履行岗位职责。第七条 实行政务公开制度。行政机关应当制作办事指南,在醒目位置标明职责范围、办事程序、办事依据、办事时限和办事要求。对涉及经济和社会发展全局、与群众利益密切相关的重要事项的决策,应当通过听证会、论证会等形式广泛征求意见。重大决策、重要管理事项,应当利用各种形式及时向社会公布。第八条 实行服务承诺制。行政机关应当公开承诺服务的内容,并严格遵守承诺,一旦违反承诺,应当承担相应责任。第九条 实行挂牌和持证上岗制度。行政机关工作人员办公桌上应统一放置设有本人照片、姓名及职务的标示牌,在工作时间统一佩戴有本人照片、部门名称、本人职务及姓名的胸牌。第十条 实行首问负责制。管理相对人到行政机关办事时,第一个接受询问的本机关工作人员即为首问责任人。凡请求和询问的事项属于本人职责范围内的,首问责任人应当严格按照“限时办结”和“一次性告知”等制度予以办理;凡请求和询问的事项不属于本人职责范围,但属于本机关职责范围的,首问责任人应当负责引导或帮助联系;凡请求和询问的事项不属于本机关职责范围的,首问责任人也要热情接待,准确告知应找的相应部门,给予必要的帮助。第十一条 实行限时办结制。行政机关及其工作人员对管理相对人的办事申请,如果申请材料齐全,符合法定形式,应当本着简捷快办的原则进行办理。凡法律、法规、规章和规范性文件明确办事时限的,必须在时限内办结;法律、法规、规章和规范性文件没有规定办事时限的,要从实际出发,规定具体办理时限,予以公布,并严格执行。如果行政机关对管理相对人的办事请求超时限办结,在规定时限内又没有提出意见的,应当视为同意。第十二条 实行“一次性告知”制度。行政机关及其工作人员对管理相对人的办事申请,如果申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理。管理相对人可以查询与自身利益相关事项的办事进度和结果,承办人应当如实告知。但涉及保密内容的除外。第十三条 实行否定报备制。行政机关工作人员根据有关规定,对管理相对人的办事请求决定不予办理的,应当将否定的情况及理由书面报本机关领导,按领导要求在规定时限内向管理相对人说明理由。第十四条 实行AB角工作制。行政机关对每个职位应当明确AB两个负责人,当A不在单位时,必须由熟知A角业务的工作人员代为行使职权。第十五条 健全机关内部管理制度。行政机关要加强自身建设,依法、科学、合理划分各个行政管理事权,完善文书管理、会务管理、电子政务、人事财务、审计监督、廉政建设等内部管理制度,推行行政管理标准化制度,全面提高工作效率。第十六条 完善行政执法责任制。行政执法机关应当依法界定行政执法职责,科学设立行政执法岗位,明确执法责任制,健全行政执法主体、行政执法人员资格管理和亮证执法制度,完善行政执法检查、调查、取证、集体研究、行政处罚等执法程序制度,规范行政执法行为。第十七条 严格执行行政过错责任追究制度。行政机关应当建立行政过错责任追究制度,明确过错责任追究的范围、程序以及应承担的责任。第十八条 实施行政效能考评制度。行政机关应当根据各自的工作职责、任务,建立健全科学、量化、可操作性强的效能考评制度。 第三章 监督检查 第十九条 各级行政监察机关负责对辖区内行政效能建设工作实施监督检查,具体负责对行政机关及其工作人员违反本规定的投诉的受理和调查。各级行政机关内部应当建立各负其责、齐抓共管的领导体制和工作机制,搞好自我检查工作。第二十条 行政效能监察工作,在本级人民政府和上级行政监察机关的统一领导和指导下进行。第二十一条 行政效能监察工作的内容主要是:(一)受理公民、法人和其他组织对行政机关及其工作人员在行政管理过程中影响行政效能的问题和行为的投诉;(二)检查、调查行政机关及其工作人员在行政管理过程中影响行政效能的问题和行为;(三)根据检查、调查结果,对行政机关及其工作人员在行政管理过程中存在影响行政效能的问题和行为依法作出处理或者提出监察建议。第二十二条 行政监察机关检查、调查行政机关及其工作人员在行政管理过程中影响行政效能的问题和行为时,重点检查、调查以下内容:(一)是否依法履行职责,对管理事项及时制定措施,做出决定,是否做到主体合法、内容合法、程序合法;(二)有关行政效能方面的各项管理制度是否健全、科学并得到有效执行;(三)是否依法公开与公民、法人、其他组织的权利义务密切相关的有关事项;(四)是否按规定或约定时限完成工作计划、工作任务和工作目标;(五)完成的工作是否达到质量要求及取得预期效果;(六)涉及多个部门的管理工作运转是否协调、有序、规范;(七)其他影响行政效能的事项。第二十三条 行政监察机关按下列方式开展行政效能监察工作:(一) 对行政机关依法履行职责的情况进行全面检查;(二)对行政机关履行某项职责、落实某项工作、作出某项具体行政行为的情况进行专项检查;(三)对行政效能投诉反映的问题进行调查; (四)对涉嫌违反行政纪律、应当追究行政责任的影响行政效能的行为进行调查。第二十四条 行政监察机关开展行政效能监察工作,可以组织有关国家机关工作人员、社团组织工作人员、相关专业人员,或者邀请人大代表、政协委员、特邀监察员及有关社会人士参加。第二十五条 对行政效能投诉,行政监察机关应当在受理后及时确定办理方式。重要、复杂的投诉,由行政监察机关直接办理;一般性的投诉,转有关行政机关办理。第二十六条 行政监察机关直接办理的行政效能投诉,经初步调查认为有违反行政纪律事实、需要追究行政纪律责任的,应当依法予以立案调查。第二十七条 行政监察机关对检查或调查事项涉及的单位及其工作人员和其他相关人员有权进行询问,就涉及的问题作出解释和说明;行政监察机关可以要求被检查单位限期就检查事项进行自查并提交自查报告。第二十八条 行政监察机关在检查、调查过程中,发现被检查、调查单位有违反法律、法规、规章和行政纪律行为的,有权发出《监察通知书》,责令被检查或调查单位停止该行为。第二十九条 行政监察机关可以根据检查或调查结果依法作出监察决定或者提出监察建议。作出重要监察决定或提出重要监察建议,应当报经本级人民政府和上一级行政监察机关同意。第三十条 行政监察机关有权对被检查、调查单位执行监察决定和采纳监察建议的情况进行监督检查。第三十一条 对不配合或阻挠行政监察机关开展行政效能监察工作的,行政监察机关可以责令有关部门或人员改正,并视情节轻重依法对有关部门给予通报批评,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员按干部管理权限依法给予行政处分。 第四章 责任追究 第三十二条 行政机关及其工作人员必须依法行政,行政行为违法的,应当追究行政过错责任。第三十三条 行政机关应当成立行政过错责任追究领导小组,由单位领导班子成员、监察、法制、人事等部门负责人共同组成,主要履行下列职责:(一)决定是否对行政过错行为进行调查;(二)审议调查或审理报告;(三)作出处理决定。第三十四条 行政过错责任追究领导小组的办事机构由监察、法制、人事部门等工作人员组成,主要履行下列职责:(一)受理检举、控告和投诉;(二)调查行政过错行为;(三)草拟调查报告、提出处理意见。第三十五条 行政行为有下列情形之一的,应当承担行政过错责任:(一)发布规范性文件和规定行政措施有违法情形被上级机关或者主管机关依法撤销的;(二)作出的具体行政行为,经行政复议,上级机关变更原处理决定,或撤销发回重新作出具体行政行为的;(三)作出的具体行政行为,经行政诉讼,被人民法院判决撤销、部分撤销发回重新作出具体行政行为的;(四)违反行政效能建设有关制度规定的;(五)公民、法人和其他组织投诉、检举、控告经查实的;(六)在上级或同级人大、政府行政执法监督检查中,被认定错误,要求予以调查处理的;(七)上级机关要求予以调查追究的。第三十六条 行政过错责任追究方式分为:(一)责令作出书面检查;(二)通报批评;(三)取消当年评优评先资格; (四)扣发奖金;(五)调离工作岗位或停职离岗培训;(六)给予行政纪律处分。以上追究方式可以单处或并处。第三十七条 行政过错责任追究,应当依照人事管理权限和行政处分审批权限的有关规定办理。第三十八条 因行政过错侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益,造成损害并涉及赔偿的,依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定追究过错责任人的赔偿责任。第三十九条 行政过错责任人有下列行为之一的,应当从重处理:(一)一年内出现两次以上应予追究的行政过错情形的;(二)干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查的;(三)对控告人、检举人、投诉人打击、报复、陷害的;(四)在履行职责过程中有徇私舞弊行为以及收受当事人财物、参加当事人提供的旅游、娱乐等活动或者接受可能影响公正执行公务的宴请的。第四十条 行政过错责任人主动发现并及时纠正错误,未造成重大损失或不良影响的,可以从轻、减轻或者免予追究行政过错责任。第四十一条 有下列情形之一的,不追究具体行政行为人的行政过错责任:(一)行政管理相对人弄虚作假,致使具体行政行为人难以识别,无法作出正确判断的;(二)法律、法规、规章和内部行政管理制度未作规定或规定不具体,致使具体行政行为人理解错误的;(三)出现意外或不可抗力因素致使行政过错情形发生的。第四十二条 检举人、投诉人、控告人对不予受理决定不服,或认为不便向作出具体行政行为的机关提出检举、投诉、控告的,可向行政监察机关检举、投诉、控告。行政监察机关收到检举、投诉、控告后,应当责成作出具体行政行为的机关及时处理或者直接受理。对行政主要负责人及其副职的检举、投诉、控告,应当由同级行政监察机关办理。行政监察机关办理的案件,涉及行政纪律处分的,依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。第四十三条 对行政过错责任人的处理决定,有明确的检举人、投诉人和控告人的,应当告知检举人、投诉人和控告人。第四十四条 行政过错责任人有陈述权和申辩权。对行政处分决定不服的,依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。第四十五条 对行政过错责任人作出的处分决定,依照人事管理权限,应报送行政监察机关、组织和人事部门备案。第四十六条 行政过错责任追究,法律、法规和规章另有规定的,从其规定。 第五章 附 则 第四十七条 本规定由市监察局负责解释。第四十八条 本规定自2004年10月1日起施行。
 

鞍山市建筑施工企业安全生产暂行规定

辽宁省鞍山市人民政府


鞍山市建筑施工企业安全生产暂行规定

(鞍山市人民政府令第29号 1995年1月14日)


第一条 为贯彻“安全第一,预防为主”方针,保障建筑施工企业职工安全健康,防止伤亡事故的发生,促进建筑业的发展,根据国家和省有关规定,制定本规定。
第二条 鞍山地区所有建筑施工企业(含工程项目建设单位、外埠来鞍建筑施工企业、建筑构件生产和建筑装饰、装修企业)必须执行本规定。
第三条 劳动行政、行业管理等有关部门要按国家和省有关规定,加强建筑施工企业的安全监察和管理,对易发生重大伤亡事故的重点部位要经常检查,发现施工现场存在重大事故隐患时,要下达劳动安全监察指令书,限期整改;对严重危及职工、行人、居民生命安全的重大隐患,责令停产整顿。
第四条 企业必须执行国家和省安全生产法规、政策、标准,做好安全生产工作,自觉接受行政监察和行业管理,要建立健全各项安全生产规章制度和岗位规程,制止违章指挥、违章作业和违犯劳动纪律行为,采取有效措施,改善劳动条件,实现安全文明生产。
第五条 经理、厂长或法定代表人是安全生产第一责任者,对本单位安全生产全面负责。
第六条 工程项目建设单位必须执行国家关于劳动保护设施与主体工程“同时设计、同时施工、同时投产”的原则,按国家规定履行“三同时”审查手续后,方可发包工程。在发包和工程施工同遵守中家和地方各项安全生产法规、政策,不得将工程项目发包给不具备施工资格的单位,也不得向施工企业提出影响安全施工的要求。
第七条 凡承揽建筑安装工程(含拆除工程)的单位,必须具备法人资格和安全生产资格,取得《企业法人营业执照》、《建筑施工资质证》、《辽宁省建筑安装企业安全施工资格证》(以下简称三证)。否则,不准承揽建筑安装工程。
第八条 申请《辽宁省建筑施工企业安全施工资格证》单位必须具备下列条件:
1、具备法人资格,取得《企业法人营业执照》;
2、企业是能独立从事建筑安装施工,并具备相应的专业施工资格的经济实体。
3、建立健全了各级安全生产责任制;各项规章制度和操作规程完善,并设有相应施工等级必须的安全专业机构和人员;
4、企业法定代表人、经理、工程负责人,施工队长必须熟悉安全生产法规政策和建筑安装施工安全技术管理知识,经劳动安全监察部门培训、考核合格后,持证组织指挥生产;
5、对特种作业人员必须经专门培训、考核,持证上岗;
6、对新工人必须进行“三级安全教育”,并填写三级安全教育卡片,经考核合格;
7、具备与本企业施工范围相适应的生产设备和安全生产所必需的符合国家安全卫生标准的劳动防护用品和设施;
8、对特种设备必须经由劳动安全监察部门认定的检验单位检验合格;
9、有确保施工安全的施工组织设计(或施工方案)及其他安全技术措施。
第九条 对已取“三证”的企业,由发证机关每年复审一次。各发证机关在审验本部门所发专业证时,对其他“三证”同时复核确认。企业“三证”经复审合格后,方可施工。
凡将建筑安装工程(含拆除工程)发包、转包给不具备相应施工等级的施工队伍或者给其提供帐户的企业的,对施工中出现的违反劳动保护法规的行为或发生的伤亡事故承担法人责任。
第十条 行业主管部门在办理工程招标手续时,应审查建设单位是否办理了劳动保护“三同时”审查手续;施工单位是否具备相应资质等级和安全施工资格,不符合上述条件的不予办理手续;外埠来鞍的施工企业,必须到当地劳动行政部门履行安全施工资格审验手续。
第十一条 各级政府、有关部门要把安全生产考核目标执行情况作为考核评价企业、评价先进、安全生产资格认证、企业升级、工效挂钩和承包兑现的否决性指标。
第十二条 凡新开工或跨年二次开工的工程,须经劳动安全监察部门和主管部门按本规定要求进行审验,合格后发给《工程开工许可证》,方可开工生产。
第十三条 企业应给无通勤食宿条件的职工提供安全卫生的食宿条件。临时宿舍必须安全可靠;冬季施工提供安全可靠的取暖设施,由专人管理,并经常检查,发现问题,及时解决。防止坍塌和发生火灾、中毒等恶性事故。
第十四条 企业必须建立安全生产检查、安全例会、隐患整改、施工安全交接、事故分析和处理、安全奖惩等各项规章制度。并根据季节、气候和施工环境等因素的变化,及时发现和解决施工中出现的矛盾和问题,消除事故隐患,防止坠落、坍塌、物体打击、触电、中毒、车辆或机械伤害等重大伤亡事故的发生。
第十五条 实行总分包的工程,须按《中华人民共和国经济合同法》、国务院《建筑安装工程承包合同条例》和国家建设部《建筑安装工程总分包实施办法》签订承包合同。合同中应有安全施工条款,明确合同双方在施工中的安全生产责任。在工程开工前,总包单位应按本规定要求对分包单位进行审查。
第十六条 总包企业负责统一管理工程项目的安全生产工作,并采取以下措施:
1、成立工程安全管理组织,定期召开会议,及时协调、解决施工中的安全生产问题;
2、编制统一的施工组织总设计及安全措施方案;
3、检查、指导、监督各施工单位安全生产管理和各项安全技术措施的落实情况;
4、检查施工合同或协议中各项安全措施的落实情况;
5、各分包单位应对承包工程的安全生产负责,服从总包单位的统一管理和指导。
第十七条 对各自独立的有交叉作业的分项承包工程,应由建设单位牵头按上款的原则要求,统一组织管理施工中的安全生产工作,协调解决施工中存在的各种矛盾和问题,确保安全施工。
第十八条 建筑工程的施工组织设计中必须有安全技术措施方案,基本内容是:
1、根据项目的实情情况,贯彻落实各项安全技术规程,合理安排施工的顺序;
2、搞好现场平面布置,科学安排作业程序。有交叉作业的工序要采取可靠的安全防护措施;
3、落实安全用电和机电设备的各项安全防护措施;
4、落实预防环境响和自然灾害的措施;
5、对有毒、有害、易燃易爆等重点部位和危险性较大的设备、设施、场所有可靠的专项安全防护措施。
第十九条 下列施工作业必须编制单项施工方案和安全技术措施;
1、超过1.5米深的土方基础工程(含沉井、沟、渠工程);
2、水塔、烟囱等高建筑物;
3、爆破工程;
4、拆除工程;
5、大型结构与机具的吊装起重设备的安装与拆卸;
6、水下、水上施工作业;
7、高层建筑脚手架或复杂脚手架的搭设与拆除;
8、高处支模与拆模,滑模与大模板工程;
9、新技术、新结构、新机具、新工艺的试验与应用;
10、尘毒危害严重及其他复杂或危险性较大的工程施工。
第二十条 企业在工程预算中,必须将施工所需要的安全防护措施费用列入工程成本,做到专款专用,并每年从更改资金中提取20%,用于改善劳动条件和增加劳动保护设施。
第二十一条 发生伤亡事故,必须按国务院《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《辽宁省职工因工伤亡事故处理条例》和《鞍山市实施国务院〈企业职工伤亡事故报告和处理规定〉的办法》由企业和有关部门负责报告、调查、处理及统计结案。
第二十二条 违反本规定的,由劳动行政部门、行业主管部门、工商行政管理部门按照国家有关规定追究其责任。情节轻微的,给予批评教育;情节严重的,按照《辽宁省劳动保护监察暂行规定》,给予行政和经济处罚;触犯刑律的,由司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条 本规定执行中的具体问题由市劳动局负责解释。
第二十四条 本规定自发布之日起施行。